1、我国新能源补贴的现状与挑战

　　为了降低开发与应用成本，各国新能源技术研发主要依赖政府的补贴和政策支持。国际金融危机爆发以来，各国政府受财政赤字的影响纷纷削减开支，对新能源产业的补贴也大打折扣。哥本哈根世界气候大会达成了《哥本哈根协议》，就发达国家实行强制减排和发展中国家采取自主减排行动作出了安排。与此同时，随着后危机时代的到来，各国又纷纷鼓励新能源投资，加大对新能源产业的补贴和扶植力度。例如，在德国政府制定的500亿欧元经济刺激计划中，很大一部分用于研发电动汽车、车用电池。该计划还提出到2020年生产100万辆可再生能源电动汽车。

　　我国政府同样高度重视新能源的研究与开发，近年来在国家的大力扶持下，风力发电、潮汐发电等领域已经取得了很大的进展。2008年我国太阳能光伏产品出口62.32亿美元，2009年出口154.4亿美元，同比增长147.75%。今年上半年，我国光伏产品出口更是呈现出“井喷”态势。在新能源汽车领域，近期相关政策的密集出台使得对该产业的扶植进入了实质性的操作阶段。业界普遍认为发展新能源汽车是我国在传统汽车产业难以同发达国家抗衡的情况下快速跻身汽车强国之列的难得契机：比亚迪、东风、长安、奇瑞、吉利等企业均已获批加速上马新能源汽车的投资与研发。同时，工信部表示今年要加快新能源汽车发展，支持关键技术研发。比亚迪已经在北美市场展开了电动车渠道、网络建设及招募经销商等工作，并计划在今年下半年开始在美国出售比亚迪电动轿车。可以预见在不久的未来，我国拥有自主知识产权的新能源产品将有能力在海外市场占据一席之地。即将对外公布的《节能与新能源汽车产业发展规划》建议未来十年中央财政投入1000亿元用于补贴新能源汽车，并提出到2020年我国的新能源汽车产业化和市场规模要达到世界第一。与此同时，感受到竞争压力的发达国家相关产业必将对我国新能源补贴政策提出挑战：已有外国学者撰文从贸易法角度指责我国政府对汽车产业的补贴与WTO规则不符，并敦促美国国际贸易委员会密切关注我国汽车行业的补贴问题。因此，对我国新能源补贴在国际贸易领域，特别是WTO《补贴与反补贴措施协议》（Agreement on Subsidies and Countervailing Measures，下文简称“SCM协议”）框架内可能面临的法律问题进行研究是十分必要的。

　　2、适用不可诉补贴的可行性分析

　　2.1 不可诉补贴与气候变化控制

　　不可诉补贴（Non-actionable Subsidy，又称“绿灯补贴”）是SCM协议规定的三大补贴纪律之一。如果新能源补贴得以适用不可诉补贴制度，则可以从根本上排除遭受反补贴调查的风险。SCM协议第八条规定的不可诉补贴包括两类，一类是非专向性补贴,一类是符合规定条件的专向性补贴。非专向性补贴由于不具有贸易扭曲作用或者作用不显著，本身不属于协议的管辖范围。具有专向性的不可诉补贴包括研究补贴、落后地区补贴和环境保护补贴。其中，环保补贴指对企业为改造现有设施使之适应法律和法规所提出的新环境要求而提供的补助。从《京都议定书》在国内实施的角度出发，SCM协议附件一国家有可能利用补贴措施来履行其在《京都议定书》项下的义务。例如，英国希望对可再生能源产业以及公共运输系统进行补贴。这类《京都议定书》模式的补贴（Kyoto-style Subsidies）最有可能归入前述不可诉补贴轨道中的环境保护补贴，因为它们提升了现有设施对新的环境要求的适应性。新能源补贴能够促进低碳技术的发展，遏制全球气候变暖，属于气候友好型补贴（climate friendly subsidy），在理论上可能得到SCM协议的豁免。

　　2.2 不可诉补贴的临时适用

　　SCM协议关于不可诉补贴的规定具有临时适用性质。该协议第三十一条“ 临时适用”（Provisional Application）条款规定，协议第八条和第九条关于不可诉补贴的规定自WTO协议生效起适用五年。最迟于五年期满前180天，补贴与反补贴措施委员会须对这些规定的运行情况进行审议，以确定是否按现有规定或者经修订后延长适用。由于各成员国未能形成共识，该委员会亦未能就是否延长SCM协议第八条和第九条做出决定，上述条款自2000年1月1日起失效。因此，在现行的反补贴措施框架内只有禁止性补贴与可诉性补贴制度可以援用。

　　综上，尽管适用不可诉补贴制度在理论上实施新能源补贴最为有利，但由于该制度已经失效，现实中并无援用的可能。

　　3、新能源补贴的专向性分析

　　专向性（Specificity）的认定是反补贴调查的核心问题之一，也是区分为实施正当的经济社会政策而给予的补贴以及具有扭曲国际贸易，剥夺其他国家合法贸易机会之补贴的关键。我国的新能源补贴应当符合SCM协议设定的专向性认定标准。

　　3.1法律的专向性与事实的专向性

　　SCM协议第2条第1款规定：为确定按第1条第1款规定的补贴是否属对授予机关管辖范围内的企业或产业、或一组企业或产业（本协定中称“特定企业”）的专向性补贴，应适用下列原则：

　　（a）如授予机关或其运作所根据的立法将补贴的获得明确限于特定企业，则此种补贴应属于专向性补贴。

　　（b）如授予机关或其运作所根据的立法制定适用于获得补贴资格或补贴数量的客观标准或条件，则不存在专向性，只要该资格为自动的，且此类标准和条件得到严格遵守。标准或条件必须在法律、法规或其他官方文件中明确说明，以便能够进行核实。

　　（c）如尽管因为适用（a）项和（b）项规定的原则而表现为非专向补贴，但是有理由认为补贴可能事实上属专向性补贴，则可考虑其它因素。此类因素为：有限数量的特定企业使用补贴计划、特定企业主要使用补贴、给予特定企业不成比例的大量补贴以及授予机关在作出给予补贴的决定时行使决定权的方式。在适用本项时，应考虑授予机关管辖范围内经济活动的多样性程度，及已经实施补贴计划的持续时间。

　　由此可以看出，SCM协议对于专向性的认定设定了两项主要认定标准，即法律上的专向性（De jure Specificity）标准以及事实上的专向性（De facto Specificity）标准。就我国的新能源补贴而言，被认定具有法律上专向性的可能性较小。这主要是因为具有法律上专向性的补贴很容易受到国际社会的反对而被采取反补贴措施，各国政府已经很少制定并实施这种明显带有专向性色彩的法规或政策。但在实践中，虽然政府授予或维持补贴的法规、政策并不将补贴限制在某些特定企业，具体操作时却只有部分企业能够从中获得利益。为了规制这种现象，SCM协议设立了事实专向性标准，其考量因素包括：（1）是否存在有限数量的特定企业使用该补贴；（2）是否特定企业主要使用该补贴；（3）是否给予了特定企业不成比例的大量补贴；（4）授予机关在做出给予补贴决定时行使决定权的方式。在考虑第（4）项因素时应特别考虑补贴申请被拒绝或获得批准的频率，及做出此类决定的理由。近年来我国加大了对光伏应用项目的补贴力度。在光伏发电领域，财政部、住房和城乡建设部曾于2009年联合发布《关于加快推进太阳能光电建筑应用的实施意见》以及相关补贴政策，对符合条件的太阳能光电建筑应用示范项目给予20元/瓦的补贴。随后财政部、科技部、国家能源局又发出《关于实施金太阳示范工程的通知》，提出对光伏并网项目和无电地区离网光伏发电项目分别给予50%及70%的财政补贴。虽然上述补贴政策不涉及新能源产品的出口，但其实施过程中的一些现象依然值得关注：例如，《关于加快推进太阳能光电建筑应用的实施意见》仅规定了光伏发电的补助标准，却没有规定补贴总量，如果最终实际拨付的总量不足，有可能导致只有少数项目享受补贴，形成“有限数量的特定企业使用该补贴”的局面；在申报环节，补贴首次启动之时曾出现大量项目扎堆申报，争过“独木桥”的局面；在落实阶段，由于缺少审批的具体标准，一些地方收到财政专项资金后迟迟没有下拨。另外，近年来以五大发电集团为代表的中央企业纷纷涉足光伏产业，凭借财力和技术优势“跑马圈地”，独揽获得高额补贴支持的重点项目，不利于中小企业的发展。笔者认为，未来我国给予新能源补贴应避免构成事实上的专向性：一方面，贯彻WTO透明度原则的精神，提高补贴政策的透明度和可操作性；另一方面，建立相应的审核制度，确保申报审批环节的公正公开，以及财政专项资金落实到位。

　　3.2软木案（Softwood Lumber case）的启示

 　　美国与加拿大之间的软木案是WTO争端解决机构审理的有关专向性的一个典型案件。在该案中，美国商务部认定加拿大政府的一些项目对立木授予了利益，属于可采取反措施的补贴。由于只有有限数量的企业使用立木项目，因而立木项目具有事实上的专向性。加拿大则认为，立木项目并非只是“有限数量的特定企业”使用，即使是，有限使用也是由于森林资源的性质。只有当提供补贴的机关有意限制获得补贴的企业时，补贴才具有SCM协定第2条所指的专向性。专家组驳回了加拿大的观点，指出SCM协定第2条并未表明当受货物固有特征的限制，只有某些产业可使用补贴时，补贴就不具有专向性。根据该案传递的信息，对新能源产业提供财政支持很难以新能源产品具有节能减排的特征而得到补贴不具有专向性的认定。为此，商事部门应当会同财政、工业信息等部门联合制定对新能源产业的资助规划，并努力将对新能源产业的补贴问题纳入未来WTO的谈判议题，确定一个更为宽松的专向性审查标准。

　　4、相关建议及对策

　　4.1 在SCM协议框架内寻求豁免

　　4.1.1 恢复不可诉补贴制度

　　回顾不可诉补贴制度的发展历程不难发现，SCM协议中规定的不可诉补贴制度较1991年的《邓克尔草案》(Dunkel Text)宽松很多。这源于美国政府对不可诉补贴态度的转变：老布什政府一贯反对任何形式的不可诉补贴，包括研发补贴。克林顿政府致力于发展能够使美国获得比较优势的未来技术，因而改变了上述立场，并在乌拉圭回合谈判中积极主张增加政府能够给予研发活动的财政支持数额。这使得不可诉补贴得以在乌拉圭回合谈判的最后一刻写入SCM协议正式文本。在补贴与反补贴措施委员会于1998年-1999年召开的系列会议中，各成员国围绕是否延长不可诉补贴制度展开了激烈的讨论。不管是发达国家还是发展中国家，都同意延长不可诉补贴的适用期，只是发达国家和发展中国家各自附加的条件不一样，致使该委员会最终未能作出延长适用的决定。在多哈回合谈判中，至少有一个成员国（加拿大）曾经提议要求讨论是否恢复不可诉补贴制度。另外，补贴与反补贴措施委员会公布的SCM协议最新修正草案对原第8条不可诉补贴予以了完整的保留。上述情况表明不可诉补贴具有其合理性，在将来的世贸谈判中存在恢复效力的可能。因此，恢复不可诉补贴制度可作为豁免新能源补贴的途径之一，但笔者认为各成员国在短期内就此议题达成一致意见的可能性较小。

　　4.1.2 对新能源补贴给予特别豁免——以渔业补贴为对照

　　尽管不可诉补贴制度在短期内难以完全恢复，但各方依然可以从遏制全球变暖的紧迫性出发对新能源补贴给予特别豁免。理论上，这类豁免符合GATT贸易规则中第XX条一般例外条款的规定：开发新能源技术可以减少温室气体的排放，遏制全球变暖，故可以理解为第XX条(b)款所述“为保护人类动植物的生命或健康所必需的措施”；使用新能源产品可以减少对不可再生能源的依赖，同样符合第XX条(g)款所述“与国内限制生产和消费的措施相配合为有效保护可能用竭的天然资源的有关措施”。

　　现行WTO框架内还存在一些对生态环境有不利影响，但各国出于产业政策需要而未完全禁止的补贴，其中最为典型的是渔业补贴（Fishery Subsidies）：随着渔业资源日趋枯竭，渔业补贴对于促进本国渔业发展的作用遭到了广泛质疑。为了保护地球的资源和环境，补贴与反补贴措施委员会在其公布的SCM协议修订草案中特别增加了附件八（渔业补贴），禁止某些有助于产能过剩和过度捕捞形式的渔业补贴，但仍然为“成员方降低产能过剩和过度捕捞，以及改善海洋野生捕捞作业的环境条件之用”的渔业补贴设定了一般例外。笔者认为，WTO渔业补贴问题传递出的信息是，为了某一特殊国内产业的生存需要，即使对该产业的补贴在一定程度上有损生态环境，也可给予适当豁免。相比之下，新能源产业既有助于控制全球气候变化，又有助于优化产业结构，在发展初期给予一定的财政支持，帮助其克服回报周期长的困难并不违背WTO的宗旨。

　　4.2 扩大国内消费市场

　　4.2.1 给予国内消费者补贴

　　根据SCM协议，补贴对产品进口国国内产业造成损害是采取反补贴措施的前提条件，因此对新能源产品的国内消费者给予补贴，将国内市场作为新能源产品的主要利润增长点，可以有效防范新能源补贴面临的法律风险。以我国新能源汽车为例，2010年6月，财政部、科技部、工业和信息化部、国家发展和改革委员会等四部委联合发布了《关于开展私人购买新能源汽车补贴试点的通知》，明确要求给予购买纯电动车的私人消费者每辆最高6万元的补贴。同时，购买电力混合动力车的消费者也可获得每辆最高5万元的补贴。这一扩大内需的补贴政策为新能源汽车的发展增添了动力，也有助于实现我国的减排承诺。

　　4.2.2 发挥政府采购的调控作用

　　政府通常运用其采购权来实现国家目的。《京都议定书》规定，国家可以制定仅采购可再生能源产品或节能产品的政策。尽管极端的政府采购政策可能招致非议，但WTO《政府采购协议》（Government Procurement Agreement，以下简称“GPA协议”）并未禁止这类政策。

　　目前国际社会已经认识到政府采购应当遵循绿色采购原则。2007版GPA协议重申了1994版GPA有关“为保护人类和动植物的生命和健康”的一般例外，并新增了关于环境保护的明确规定，体现了对绿色政府采购的重视。在当代，绿色政府采购制度已经成为世界各国实施可持续发展战略的重要措施和有效手段。我国《政府采购法》第9条明确规定，政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等。在部门规章方面，2004年财政部与国家发改委联合出台了《节能环保政府采购实施意见》，明确要求政府采购应当优先采购节能产品，逐步淘汰低能效产品。2006年财政部又与国家环保总署联合发布了《环境标志产品政府采购实施意见》规定，各级国家机关、事业单位和团体组织用财政性资金进行采购的，要优先采购环境标志产品，不得采购危害环境及人体健康的产品。笔者认为，未来我国的政府采购应加大对国产新能源产品，特别是新能源汽车的政策倾斜，这既有助于扩大国内市场，削减新能源补贴面临的法律风险，又可以通过政府部门的率先垂范，在全社会树立起节能减排的意识。

　　4.3 防范新贸易保护主义

　　新贸易保护主义（New Trade Protectionism）是20世纪80年代初兴起的，以绿色壁垒、技术壁垒、反倾销和知识产权保护等非关税壁垒措施为主要表现形式的贸易保护主义。其目的是规避多边贸易制度的约束，通过贸易保护，达到保护本国就业，维持在国际分工和国际交换中的支配地位。尽管哥本哈根世界气候大会未能达成具有法律约束力的协议，但各国纷纷借应对气候变化之机出台新的贸易限制措施，例如欧盟和美国积极提倡的碳壁垒措施。这些贸易限制措施的提出一方面说明，发达国家意欲凭借其在技术及产品方面的优势，将高能耗、高排放、低效率部分转移至新兴的经济体，以补偿自身在经济危机中的损失；另一方面说明发达国家试图借机完成对碳排放产业的改善和控制，从而成为全球新能源产业的主导者、规则缔造者、定价权控制者。不难想象，新能源补贴问题很可能成为发达国家遏制我国新能源产业发展的新举措，这将加大中国新能源产品开拓国际市场的难度，需引起足够的重视并着力加以防范。

　　5、结 语

　　新能源产业的投入成本较高且回报周期较长，未来一段时期内我国还需要充分运用补贴手段扶植相关产业。对此，我国政府应当在未来的世贸谈判及气候变化磋商中倡导对新能源补贴给予豁免，审慎出台并认真落实补贴政策，运用绿色政府采购以及向消费者支付补贴等手段，扩大新能源产品的国内消费，同时防范发达国家利用新能源补贴问题推行新的贸易保护主义政策。