2012年2月20日,澳门立法会第一常设委员会召开会议,完成修改《澳门特别行政区廉政公署》法案的讨论并签署意见书。对此,委员会主席关翠杏女士表示,该法案更强调廉署的反贪职能；更强化廉署的行政申诉职责,加强了监察权；明确廉署办案侦查期间与其他刑事案件相同；基于严谨考虑,廉署年度报告将继续在“政府公报”刊登,并可在网上同时公布。

扩权限权皆需修法“确权”

　　2000年制定的《澳门特别行政区廉政公署》法案已生效12年。为提升廉署回应社会诉求的能力,也为了强化廉署在行政申诉等方面的职能以及解决廉署法案与新制定法案冲突或不一致的问题,廉署组织法需要进行修订。例如,《预防及遏制私营部门贿赂》于2010年3月1日生效,该法对廉署的任务、职责、反贪及行政申诉等方面作出了比组织法更明确的规定。

　　对于廉署受到非议的部分职权,也有必要通过修改组织法予以确认。首先,在行政申诉方面,廉署可对行政作为进行事前事后监察。其实,行政申诉一直是廉署的职责范围,但有观点提出将廉署及行政申诉分为两个独立部门。对此,笔者赞同廉政专员冯文庄的观点即不宜分出去。一方面,澳门基本法确立廉署享有独立运作权,行政申诉工作由廉署负责可确保行政申诉独立运作；另一方面,若是通过普通法确立专门处理行政申诉的部门,则无法保证该部门能超脱于其他一般政府部门之上,也就很难真正发挥监察重任。

　　其次,劝喻是方便、适时及直接的救济及监察手段,以纠正违法行为、维护居民基本权益为宗旨。近年来,廉署发出了多份劝谕以期加强监察和强化行政机关守法意识,但这又引来不满。有观点抱怨廉署“伸手过长”,过多干涉行政机关事务,但亦有观点赞同出手,且应有实际行动纠正机关或行政人员的不作为。这表明有必要在建议稿中强化廉署的行政申诉职能,加大监察力度。

　　再次,廉署办案的侦查期限一直是争议点。它涉及被调查人的基本权利,也涉及廉署是否依法办案。由于2000年组织法并未对此作出限制,实践中可能会持续数年甚至持续到被调查者死亡,因此质疑声不断。批评人士指出,这与澳门基本法第29条“澳门居民在被指控犯罪时,享有尽早接受法院审判的权利”的规定相悖；与澳门刑事诉讼法第258条“如有嫌犯被拘禁,检察院最迟须在六个月内终结侦查,将之归档或提出控诉。如无嫌犯被拘禁,则检察院最迟在八个月内作出上述行为”相冲突。澳门律师公会曾质疑,澳门前消委会执委会主席何思谦遭廉署调查后自杀,原因之一是超过八个月既不向其询问,也不移交检察院,时间过长给其造成巨大心理负担。

修订重点突出兼顾细节

　　廉署组织法修订建议稿第2条从宏观层面明确了任务、职责,廉署针对公共部门及私营部门活动范围内的贪污犯罪及与贪污相关联的欺诈犯罪进行防止及调查；执行行政申诉工作,以促使人的权利、自由、保障及正当权利得到保护；工作范围涵盖公共行政部门、公法人、公共企业或公司资本中过半数属于公共资本的企业、公共服务承批人及公产的特许经营人的活动；如属于维护权利、自由及保障的情况,同样可涵盖存在特殊支配关系的私人之间的关系。

　　具体而言,建议稿的修改内容主要有以下几个方面:第一,针对部分行政机关存在不作为情形,廉署可发出劝喻。建议稿第12条规定,行政机关不接受或部分接受劝喻时须说明拒绝接受的理由,将行政机关回复期限由90日缩短为15个工作日。此外,还明确了行政机关不接受或仅仅部分接受劝喻时,需要说明拒绝接受的理由。不过,考虑到有些问题的确复杂,回复期限可按照相同期限延长。

　　第二,任何公权行为皆应在一个合理期限内处理。建议稿对侦查期限作出修订,明确了侦查案件应8个月内归档或提出控诉,确保廉署调查有法可依,并提高办案能力。

　　第三,在廉署人员管理方面,为了加强廉署推动修法及行政改革等工作的角色,廉署将举办各类课程和培训活动,以强化内部人员的专业知识及技能。因此,建议稿第18条允许廉政专员在一定程度上可参与其他公共职务,但需要事先获得行政长官的批准,且以该职务有利于谋求公共利益者为限。

　　第四,在年度报告公布方式上,建议稿第15条规定,当具备所需的技术条件且经行政长官批准,年度报告可通过资讯途径公开,在此情况下,应当将说明查阅该报告的方法的通告公布于《澳门特别行政区公报》。

　　第五,为保障居民的权利及确保廉署依法履职,法案建议规范了廉政专员的辅助人员应负的特别义务:以绝对尊重人的名誉的方式保障被拘留人或正受其看管人的生命及身体不受伤害；遵循不因国籍、血统、种族、年龄、性别、婚姻、性取向、语言、宗教或思想信仰、文化程度、经济状况、社会条件而受歧视。

　　值得一提的还有不少修改细节。例如,在《澳门特别行政区廉政公署》表述上增加“组织法”；把法人修改为公法人和私法人；将现行法中“依刑事诉讼法”改为“依据刑法及刑事诉讼法”,这是因为部分程序内容规定在实体法中；为完善廉署人员纪律监察委员会的职能,建议稿将该委员会监察范围由现在的“纪律投诉问题”扩大至“非刑事性质的投诉所涉及的问题”。

反贪行政申诉仍是重心

　　2012年刚开年,立法会第一委员会就对廉署组织法修订建议稿讨论并签署意见书,预计近期便可提交立法会大会讨论和表决,这对澳门廉署今后的发展意义深远。

　　今年澳门廉署的工作主要集中在两方面。在反贪方面,对新组织法修订,将全面检视现有所有案件,并采取有效措施提高办案效率和质量；提高人员的法律、情报及行动能力,以回应社会对反贪工作的要求；为配合构建阳光政府及社会发展的需要,将加强对私营部门贿赂及公职犯罪案件的侦办能力；考虑到全球化趋势下,犯罪资讯的流通、犯罪者行为高度隐蔽性及犯罪者反侦查能力等因素,廉署将继续加强跨境案件协查工作及国际司法协助。

　　在行政申诉方面,将举办不同形式的专题讲座,以加强业界对《预防及遏制私营部门贿赂》的认识,致力与业界建立伙伴合作关系；依法对行政申诉方面的投诉及举报展开调查,致力纠正公共部门及实体在某些程序及行为中的各种违法及违规情况。

　　根据2011年度“透明国际”公布的清廉指数,澳门得5.1分,在全球183个国家及地区中排第46位。同年,亚太地区“政经风险评估”年度报告显示,澳门以4.68分排行第6,较去年的第8位上升两位。那么,今年澳门廉署的工作业绩是否会因组织法的修订而有明显增色,值得我们拭目以待!