国家发改委于2012年4月组织申报第二批低碳试点省区和城市，并在同年12月发布《关于开展第二批国家低碳省区和低碳城市试点工作的通知》。

　　算上2010年第一批低碳试点城市，目前中国低碳试点省市总数已经达到42个，呈遍地开花之势。

　　据《第一财经日报》记者从多个试点省、市了解到，目前第二批低碳城市试点实施方案还未正式批复，其中诸多关键点如减排指标、资金、考核标准等细节均悬而未决。

　　虽然前一批试点城市中大多依然沉寂，但一批新的城市再次加入争低碳“先进”的队伍。

　　第一批试点绩效不明显

　　低碳试点开始于两年前。

　　2010年8月，国家发改委将广东、辽宁、湖北、陕西、云南五省和天津、重庆、深圳、厦门、杭州、南昌、贵阳、保定八市列为低碳试点省市。

　　试点省市地处国家东、中、西部不同区域，发展水平不同，代表性较强。清华大学气候政策研究中心撰写的《中国低碳发展报告（2013）》显示，2010年上述5省8市的GDP总量占全国的34.4%，能源消费总量占全国的33.8%。

　　如今两年已过，清华大学气候政策研究中心主任齐晔对本报记者评价过去两年第一批试点的发展情况时称：“努力方面我们看到的比较多，绩效方面体现出来的还比较少。”

　　也就是说，试点城市在具体减排量、相应产业结构改变以及经济发展方式的改变方面，效果并不明显。

　　原因何在？

　　齐晔说，一方面是试点实施的时间只有两年，还是比较短。另一方面是这两年一些地方开始面临保持经济增长的压力，使得地方政府在低碳发展规划的具体实施上，和最初的设定出现了差距。

　　以此为鉴，第二批试点就有了诸多经验和教训。

　　首先是目标设置方面。这里的目标，主要是指碳排放和能源利用率。

　　2011年十一届全国人大四次会议审议通过的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》要求，“十二五”期间将单位GDP能源消耗降低16%、单位GDP二氧化碳排放降低17%、非化石能源占一次能源消费比重达到11.4%作为约束性指标。

　　在第一批低碳试点的5省8市中，除南昌、重庆、陕西和湖北外，其余省市的碳排放指标均高于国家指标。

　　但在齐晔看来，第一批试点提出的目标比较高，也仅仅是相对偏高而已，是否真正反映出了这些城市减排的潜力，就很难说了。“第一批试点在目标设置上，我们认为还是有空间的。”齐晔说。

　　第二方面，国家发改委应当给予地方政府自上而下的指导，而这正是目前所欠缺的。

　　“现在基本上就是，选你为试点，你就去试吧。”齐晔说，“但从我们跟试点的地方政府打交道的情况来看，地方政府非常希望国家能给予一些大的方向上的指导。”

　　“国家希望试点城市在哪些方面有所创新，具体发展有哪些途径，国际或国内其他地区有什么经验可以借鉴？这些都需要有一个方向。不能说给了试点的名号，就彻底放手了。”

　　齐晔还称，原本国家发改委着手制定一个低碳发展的指南，但是因为很多原因，这个指南一直没有出来。

　　第三点就是资金的缺乏，这让很多试点地区，特别是贫困试点地区的具体工作缺乏资金支持。

　　各地方案要“争先进”

　　专家认为第二批试点城市在目标设定上应该有更高的要求，然而当选低碳试点的城市未必愿意。

　　海南省发改委的相关负责官员告诉本报记者，在申报第二批试点省市时，首先要将试点方案上报国家发改委，要看“方案够不够先进”。

　　比如说，按照国务院引发的《“十二五”节能减排综合性工作方案》，海南省“十二五”期间国内生产总值二氧化碳排放量要求下降11%，“试点方案是不是做出来比这个更先进一些，这么多任务能不能超额完成。”这是评选的重要因素之一。上述官员表示。

　　青岛市发改委有关人士也对本报记者表示，减排量是对试点城市的硬性指标。最开始是由试点城市上报，再由国家进行批复。在具体的实施过程中，城市再将减排的指标分解到各个区县、工业园区等。

　　尽管目前各个试点城市还在等候国家发改委的最终批复，但压力已迫近。

　　“压力主要来自于经济发展的模式。”上述青岛发改委有关人士说，一个城市经济发展到一个阶段以后，相应的交通、建筑等增长都相当快，大家都要改善生活，增加消费支出，都会相应带动能源使用和碳排放，每个地方的压力都挺大的。

　　青岛是典型的沿海工业城市，也是急需转型的城市。上述人士表示，青岛几年前就已经开始逐步淘汰落后产能。在此基础上如果要再进一步降低排放量，实际上已是经济发展和节能减排之间的博弈。

　　海南省则是另一种情况。以旅游业为主的海南，同样单位GDP排放的二氧化碳要比工业城市低得多。让海南官员头疼的是，再往低碳走就更难了。

　　本报记者采访的几个试点城市均表示，目前试点方案已经过国家发改委的三次审核，现在是第四次上报，“什么时候正式批复还不知道，估计就在这几个月吧。”上述青岛发改委人士说，一切在方案，都要在批复之后才能有所定论。

　　不过也有的省市已经开始准备先搞了再说。

　　“那个方案要等国家批，那就等久了，而且我们这一次报上去还不一定就全部符合国家要求，可能还要反复，所以我们不能等，要提出自己的工作方向，现在就开始启动了。”上述海南省官员对本报记者说。

　　“实际上，给我们试点的时间也就三年，而我们要做那么多的工作。”

　　地方不能等靠中央

　　资金问题是每个试点城市的普遍问题。没有钱，一切的“试点方案”都只能是画饼充饥。

　　齐晔说，这个问题自2010年第一批低碳试点城市以来就一直有。

　　“国家有一些（资金），但是到位得比较晚，力度不够大。这使得试点城市特别是不发达地区试点城市，在具体开展工作过程中面临一些困难。”齐晔说。

　　本报记者采访的部分试点城市，如海南省、青岛市、赣州市等，均表示目前还没有得到国家针对低碳试点资金方面的补贴。

　　海南省发改委负责官员说，目前获得资金的渠道是一些CDM基金，以及软课题研究方面的资金补助。尽管目前从中央到地方政府都非常重视，但国家发改委方面还是没有专项资金的支持。

　　“如果国家做一个专项基金，地方也配套设立一个专项基金，就能够达到上下呼应的效果。现在地方要做，缺乏上位法。”上述官员说，每次开会，我们都会提出来让国家发改委设专项资金，但是这一两年过去了，都没有什么动静。

　　上述青岛发改委人士则说，对于发展中国家来说，资金和技术的匮乏，是共性；到了地方上更是如此。

　　他说，政府的资金主要是起到指引方向的作用，毕竟是有限的，最根本的还是要社会资本进来。这需要一种机制，由政府引导，企业参与。

　　齐晔也认为，如果有一个专项资金，是比较规范的。这不仅仅是一个钱的问题，而是可以帮助试点城市进行能力建设。

　　“不过，既然低碳试点是地方自愿申请的，那地方政府就有责任去尝试创新，不能光等，光靠政府。”他说。

　　“无标准”的试点

　　那么评价一个低碳试点的成功与否，标准在哪里？

　　虽然试点城市已经遍地开花，但本报记者了解到，目前关于低碳试点城市的具体考核方案还未出台。

　　“国务院下达的11%的二氧化碳排放强度的指标是约束性指标，是必须要完成的，而且试点地区要在完成的基础上超额完成。”上述海南省官员说，这就相当于试点城市在试点期间必须要完成“硬性的动作”。

　　此外还有一些“弹性的动作”。比如国家在试点方案里面，要求“大胆探索，突出成效”。“大胆探索里面的东西没有硬性在，所以省里面也打算做一些有成效的东西出来。”他说。

　　但齐晔认为，低碳试点的意义不在于检验或考核它的成绩，试验的意义大于考核结果。

　　“更重要的意义在于通过试点，试验出了哪些创新性的方法，哪些东西可以被其他地区推广和借鉴。”他说。

　　齐晔说，最初提出发展低碳试点城市，有这样一个考虑，即低碳发展要在政策上、制度上和具体的措施上有所创新，这取决于“自下而上”的试验。

　　这里所谓的“自下而上”是说，低碳城市试点是由地方根据自身情况申请上报，而不是中央制定。这首先解决了一个地方政府的积极性和主动性问题。

　　长期以来，不管是国际社会还是中国，在应对气候变化、节能减排领域，惯常采用“自上而下”的机制。比如说，国内在推动节能减排，是将减排目标分配给各个省、直辖市、自治区，再逐级向下分配；国际范围内应对气候变化，也是由联合国来推动，世界各国参加气候变化谈判，希望有一个全球的协议，再分配到各国具体来实施。

　　在齐晔看来，这样的政策执行模式虽然取得了一定的成效，但全球气候变化谈判在这样“自上而下”的机制中，进展缓慢。“我们希望看到一种自下而上的努力，是不是更加有效，或者作为一个有效的补充。”