一部规划，改变的可能是资源型城市数十年形成的利益分配机制。

　　近日，国家发展改革委、国土资源部、财政部组织召开了《全国资源型城市可持续发展规划（2013~2020年）》（以下简称《规划》）专家论证会，专家组一致同意《规划》通过论证。

　　参与此《规划》编制的有关专家表示，该《规划》解决的核心问题在于中央和地方政府、资源开发企业以及地方民众三方的利益分配关系将被重新理顺，政府拿大头、企业拿中头、地方民众小头都拿不到的格局将被改变。

　　国家发展改革委东北振兴司司长周建平接受记者专访时也表示，将根据国家整体发展需要，解决过去财税体制利益分配不合理的问题，比如收取资源税、改革对煤炭的不合理收费、建立生态补偿基金等等。

　　三个亮点

　　在《规划》专家论证会上，国家发展改革委副主任杜鹰强调，《全国资源型城市可持续发展规划》是资源型城市领域的第一个专门规划，长期以来，由于许多资源型城市发展初期过度强调资源产出，忽视民生改善、生态环境保护与配套设施建设，导致当前可持续发展面临一系列问题，因此规划编制还要充分考虑资源型城市的特殊性，着眼于可持续发展面临的突出问题，进一步提高规划的针对性和可行性。

　　中国科学院地理研究所主任张文忠此前接受记者采访时表示，资源型城市发展的制约因素：一是发展能力不强；二是生态和环境压力大；三是社会民生问题多。

　　杜鹰同时指出，目前的《规划》有3个亮点值得肯定：一是资源型城市的范围界定合理；二是提出了分类指导、差异发展的原则；三是强调了体制机制的重要性。

　　参与《规划》编制的国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究室主任刘勇对记者表示，资源型城市之所以出现目前的问题，归根到底还是原有的体制机制存在问题，《规划》对建立和完善可持续发展长效机制做了重点关注。

　　据介绍，《规划》根据我国资源型城市的基本特征，科学界定了资源型城市的范围，并依据城市资源保障能力和可持续发展能力两类指标将全国资源型城市划分为“成长型、成熟型、衰退型、再生型”四种类型。

　　目前我国共有煤炭、森工、有色金属、石油等各类资源型城市，有统计显示，从“一五”时期到现在，全国资源型城市共400多座，资源完全枯竭100多座，即将资源枯竭的有100多座，现在处于中年期正在开采的约有200多座。

　　与此同时，《规划》把破解制约资源型城市可持续发展的体制性、机制性矛盾作为重要着力点，提出了“开发秩序约束、产品价格形成、资源开发补偿、利益分配共享、接续替代产业扶持”五个有利于资源型城市可持续发展的长效机制。

　　对于这五个长效机制，刘勇表示，开发秩序约束首先就是要求可持续地开采，不能涸泽而渔野蛮开采，要保护生态环境、高标准地开采。

　　“我们很多矿区都是一片荒凉，资源开发企业不管配套设施，也不管环境生态，开发完赚了钱可能就走了，留下的是烂摊子。”刘勇认为，产品价格的形成要把环境、基础建设等成本都涵盖进去，定价要合理。

　　“两个基金”

　　对于资源型城市的补偿，实际上国家早已开始动作。

　　经过层层筛选，2008年、2009年、2011年，国家分三批确定了69个资源枯竭型城市（县、区）。为支持资源枯竭城市转型，国家发改委设立了资源型城市吸纳就业、资源综合利用、发展接续替代产业和多元化产业体系培育中央预算内投资专项，中央财政给予69座城市财力性转移支付资金支持。

　　“这种补偿是一种还债，开采时的利益分配没有安排好。资源枯竭出现一系列问题，国家必须承担这个责任。”刘勇表示。

　　刘勇认为，69个资源枯竭型城市获得了不少国家和省级层面的资金支持，但这些支持基本停留在“一事一议”或“一事一补”上，不具有稳定性、可预见性和连续性，没有形成规范化、制度化的运行机制，不能从根本上解决问题，也不能使经济转型和可持续性向纵深发展。

　　“通过论证的《规划》中提到的五个长效机制中，资源开发补偿和继续替代产业扶持，实际上涉及两个基金，强调两个基金的作用，把基金留给地方，以备未来发展。”刘勇告诉记者。

　　两个基金：一个是“生态环境补偿基金”；另一个是“产业后续发展基金”。

　　刘勇解释，随着资源型城市问题凸显，研究对策解决当前问题，大的方向上形成两个意见：第一个就是以后资源型城市要未雨绸缪，资源型城市要在开始资源开发的时候就要收资源税，要通过资源税留下来一块，作为生态环境补偿基金，以弥补环境和生态损失。第二个就是建立产业后续发展基金，对资源开采企业要征产业后续发展基金，以解决资源枯竭后的发展问题。

　　实际上，早在2007年“两金”的概念便已经形成，并写进《国务院关于资源型城市转型的若干意见》（下称《意见》）当中，提出“资源型城市或地区建立环境补偿和政治资金以及产业转型的项目建设资金”。

　　对于两个基金，《意见》只是提出，并没有要求必须建立。但两年后就提出了硬性要求。2009年，国家在《意见》的基础上增加了一些内容，明确要求成立两个基金。

　　“但从执行的过程来看，其效果实际上并不理想。”刘勇表示，主要原因是，如果是刚刚开始开发或者处于开发旺盛期的企业，提取这两种基金还可以做到，但现在问题突出的都是资源接近枯竭的老旧矿区，资金来源没着落，“当然也想过别的办法，比如把企业原来交的税给补回来，但最终结果还是不太理想。”刘勇表示。

　　重构分配关系

　　应该注意的是，通过专家论证的《规划》，其落点绝不仅仅是两个基金，更重要的是利益的共享，而这个“共享”将是对以往分配秩序的一种颠覆。

　　“现在看来，两个基金还是就事论事，没有把资源开采的分配关系理顺。”刘勇表示，《规划》是要从根本上解决资源开发、老工业基地或者是资源枯竭城市转型中存在问题的办法。

　　一般说来，涉及资源开采的利益方有三方，政府（包括中央和地方）、资源开发企业以及地方民众。而三方的利益如何分配，是资源开采的核心问题。

　　据介绍，按照市场经济规律，利益分配的顺序是当地民众-资源开采企业-政府。首先需要保证的是当地民众利益，包括矿产所有者；其次是企业利益，企业开采资源需要付出代价和成本；最后才是政府。

　　“如果是这样顺序，就不会留下太多的问题。”刘勇表示，“但我们恰恰是这个顺序倒过来了。政府-资源开采企业-当地民众，如此的分配逻辑导致了诸多后遗症。”

　　政府富了，企业富了，当地民众却穷了。资源枯竭，企业离开，当地民众收入无着，环境恶化，这就是中国资源型城市面对的现实。

　　专家表示，要解决上述难题，就需要理顺分配体制和机制。因此，此次《规划》明确利益分配、利益共享的方向是，资源开采的成果首先是保地方民众利益、其次保企业获利，最后才是保国家有收益。