河湖流域的地方领导除了有书记、市长、县长等官衔外，今后还会有另一个“名号”：河长。

　　3月21日，水利部副部长矫勇在国新办新闻发布会上表示，“河长制”是地方创新的一条经验，水利部“准备把这一套成功的做法向全国进行推广”。

　　水利部建设与管理司司长孙继昌就此解读说，该制度旨在鼓励地方整合部门力量，对河湖的生命健康负总责。

　　目前全国70%以上的河流湖泊受到不同程度的污染，《2012中国环境状况公报》显示，长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河、浙闽片河流、西南诸河和西北诸河等十大流域的国控断面中，Ⅰ～Ⅲ类、Ⅳ～Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的断面比例分别为68.9%、20.9%和10.2%。而与此同时，违法围垦湖泊、挤占河道、蚕食水域、滥采河砂等问题突出。

　　2011年中央1号文件和中央水利工作会议明确要求实行最严格水资源管理制度，确立了水资源开发利用控制、用水效率控制和水功能区限制纳污“三条红线”。

　　“河长制”能否管住水利“三条红线”？能否挽救中国的水环境危局？仍有待观察。

　　因太湖水污染而起

　　“地方政府面对着要转方式、调结构、保护水生态环境这样一个艰巨的任务，必须把涉及到水污染的方方面面管住。”矫勇对记者说，“2007年后，江苏、浙江都开始实践由地方政府首长负责制的河长制。这项制度确实发挥了非常好的效果。”

　　河长制最早因太湖水污染而起，由江苏省无锡市首创。当时的定位是：由各级党政主要负责人担任“河长”，负责辖区内河流的污染治理。

　　环保部有关负责人解释说，这一制度是从河流水质改善领导督办制、环保问责制所衍生出来的水污染治理制度，目的是保证河流在较长的时期内保持河清水洁、岸绿鱼游的良好生态环境。

　　2007年5月底，无锡太湖暴发了全球瞩目的蓝藻事件，无锡市饮用水源地水质严重恶化，引发市民抢购纯净水狂潮。

　　当年8月23日，无锡市委、市政府办公室联合印发了《无锡市河(湖、库、荡、氿)断面水质控制目标及考核办法(试行)》。该文件提出：将河流断面水质的检测结果“纳入各市(县)、区党政主要负责人政绩考核内容”，“各市(县)、区不按期报告或拒报、谎报水质检测结果的，按照有关规定追究责任”，“河道水质的考核得分是干部选拔任用的重要依据，对考核得分靠后，且所属河道水质恶化的责任人，严格实行‘一票否决’”。

　　这份文件的出台，被认为是无锡推行“河长制”的起源。根据这一制度安排，无锡市党政主要负责人分别担任了64条河流的“河长”。

　　2008年，江苏省政府决定在太湖流域借鉴和推广无锡首创的“河长制”，对全省15条主要入湖河流全面实行“双河长制”。每条河由省、市两级领导共同担任“河长”。“双河长”分工合作，协调解决太湖和河道治理的重任。

　　与此同时，江苏省内一些地方还设立了市、县、镇、村的四级“河长”管理体系，通过大大小小的“河长”以实现对区域内河流的“无缝覆盖”。

　　这之后，“河长制”很快在各地推开。

　　浙江长兴县在“清水入湖”行动中全面推行“河长制”，全县所有党政一把手分别担任合溪港、夹浦港等4大入太湖水系、101条河流的“河长”，承担河道治污保洁的领导责任。

　　2008年下半年，沈阳市决定对全市重点河流实行“河长制”，8条主要河流的9个区、县政府、开发区管委会行政一把手分别担任辖区内河流的“河长”，对辖区内河流的污染治理负总责。

　　长兴县“河长制”分为四级：县委县政府主要领导担任一级“河长”，有关部门的主要领导担任二级“河长”，相关镇、园区的主要领导为三级“河长”，所在行政村的村干部为四级“河长”，两年之内河流治理不达标的“河长”将被问责。

　　同年，大连市对辖区内碧流河、复州河实行“河长制”。由大连市政府领导担任“河长”，对河流污染治理工作负总责，督办河流水质的改善工作。

　　河南省周口市也下发《周口市河流断面水质控制目标管理办法》，决定对辖区内河流实行属地行政首长负责制下的“河长制”，按河流的功能作用，由市长、副市长、人大和政协领导，以及县（市、区）政府领导分别担任“河长”，负责辖区内河流的污染治理。

　　滇池是中国有名的“污水盆”。2008年，昆明市实行滇池流域内的35条入湖河道和一条出湖河道“河（段）长负责制”，由市级四套班子领导担任“河长”，河道流经区域的党政主要领导担任河“段长”具体组织实施，对辖区水质目标和截污目标负总责，实行分段监控、管理、考核、问责。严格按照以目标倒逼进度、以时间倒逼程序、以下级倒逼上级、以督察倒逼落实的工作方式开展河道综合整治。

　　形成治水“生态链”

　　“责任不明是制约河湖污染治理的一个重要因素。”上述环保部有关负责人对记者说，在水管理问题上，多年来，我国一直存在着众多部门职能交叉、权责不清的问题，“九龙治水”就是鲜明的写照。

　　“一条河几个部门管理，水利部管水，我们管岸。他们上不了岸，我们下不了水。就像那首歌，‘妹妹坐船头，哥哥在岸上走’。大家都在抢权，但一出事儿就先找环保。”环境保护部副部长潘岳说。

　　在法律上，不同的法律法规也存在“打架”的现象。

　　如2002年修订的《水法》第12条规定：“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作”。在我国环境行政管理机构中，形成了三个“统管”部门：一是《环保法》第7条授权的环保部门，对环境保护工作实施统一监督管理；二是1998年成立的国土资源部，主管全国土地、矿产资源、海域等自然资源的统一监督管理工作；三是水行政主管部门，负责全国水资源的统一管理和监督工作。这种多头“统管”的体制导致了大家都是“统管”部门，谁也不服谁。

　　而“河长制”的出现，把地方党政领导推到了第一责任人的位置，有效地落实了地方政府对环境质量负责这一基本法律制度，为区域和流域水环境治理开辟了一条新路。

　　环保部的一项统计显示，以江苏省实行的“河长制”为例：

　　纵向从省委书记、省长开始，“系在一根绳上”的还有市委书记、市长、区委书记、区长，镇党委书记、镇长，村支部书记、村委主任，大大小小担任全省或全市各级“河长”的干部人数近几千名；

　　横向从省委、省政府开始，发改、经贸、财政、规划、建设、国土、城管、工商、公安等12个部门都各有分工，“一荣俱荣、一损俱损”的治水“生态链”，让谁都不能在水环境治理上缺位。

　　3月24日，记者从江苏省有关部门了解到，“河长制”实施5年多来，太湖流域河流水质不断改善，河道常年性黑臭现象已基本消除，原先脏乱差的面貌得到彻底根治，水环境治理呈现出良好的示范效应。

　　据记者了解，水利部力推“河长制”，主要是从资源管理、水量控制角度考虑的。

　　我国河湖众多，水系复杂，流域面积超过100平方公里的河流有22909条，水面大于1平方公里的天然湖泊有2865个。

　　“我国经济处于快速发展的过程，一产用水量很大，二产高耗水的产业也比较多，对水资源的需求量是非常大的。”矫勇对记者说，这导致我国许多地区流域水资源过度开发利用，也导致一些河流的河段出现了断流、湖泊出现了萎缩、湿地出现了退化等现象。

　　我国地表水资源量中有32%的水为基本生态用水，不能有效控制和利用的洪水量占40%，水资源可利用量仅占28%，水资源总量的约束日趋突出。

　　水利部统计显示，我国目前年用水总量已突破6000亿立方米，约占水资源可开发利用量的74%。水资源过度开发，已接近或突破水资源可以支撑的限度。

　　“实际上，2012年全国用水量已经到了6131亿立方米。”矫勇对记者说，像北方地区，水资源非常短缺。淮河流域人均水资源只有300立方米，这在国际标准上是绝对缺水的地区。

　　《全国水资源综合规划》公布的数据显示，目前全国多年平均总缺水量为536亿立方米。海河、黄河、辽河、西北和东部沿海城市等地缺水严重，缺水范围正在蔓延。如果不采取强有力的刚性措施，就难以扭转水资源严重短缺和日益加剧的被动局面。

　　根据我国政府提出的水资源管理目标，到2030年全国用水总量控制在7000亿立方米以内；用水效率达到或接近世界先进水平，万元工业增加值用水量降低到40立方米以下，农田灌溉水有效利用系数提高到0.6以上。

　　仍需体制机制创新

　　3月24日，记者从江苏省有关部门了解到，近年来，该省环保厅在总结“河长制”管理经验的基础上，还在太湖流域建立了断面达标整治地方首长负责制，即在65个重点断面建立“断面长”制，这是对“河长制”的创新和延伸；有的地方则在实行“河长制”、“断面长制”基础上，又创新了“浜长制”。

　　为了帮助河长更好地履行职责，江苏省太湖水污染防治办公室还建立了治太联络员制度，为15条主要入湖河流省市河长配备了联络员。

　　该省部分地方还设立了“河长制”管理保证金专户，实行保证金制度。

　　在无锡市惠山区，每个河长要在年初向专户缴纳每条河道3000元的保证金，年底时，区里根据“河长制”管理最终考核结果，以“水质好转、水质维持现状、水质恶化”等综合指数作为评判标准，水质好转且达到治理要求的，全额返还保证金并按缴纳保证金额度的100％进行奖励；水质不恶化且维持现状的，全额返还保证金；水质恶化的，全额扣除保证金。

　　不过，在中国政法大学环境资源法研究所所长王灿发看来，“河长制”在本质上仍属于人治，而不是法治，其推行和实际的效果不是依赖于法律的规定，而是依赖于一个地方的党政领导是否对水环境保护给予重视，是否愿意当“河长”。

　　“其致命的弊端是决策的随意性和行为后果的不确定性，决定的作出和工作的开展在很大程度上要受领导人好恶的影响。”王灿发说，今天主要领导愿意当“河长”，河水变清了，明天主要领导不愿意当河长，河水可能又变污了；这一任领导愿意做“河长”，水质变好了，下一任领导不愿当“河长”了，水质就可能下降。

　　“而法治的最大优势就在于它的规范性、稳定性和程序性。”王灿发认为，在“河长制”的推行方面，最终还是要依靠制度建设，将《水污染防治法》关于地方政府对本辖区环境质量负责的要求通过立法加以制度化，制定完善的考核指标与程序。

　　中央党校政法部教授傅思明也认为，“河长制”要真正“问责”，实现治理水源污染的目的，并不是喊个口号、立个责任书那么简单。

　　傅思明说，按理县长、乡长、局长等等本来就承担着河湖综合治理的相应职责，治理不力照样应该问责，何必非得要封个“河长”才能问责呢？难道没有实行“河长制”的地方政府就可以对水污染治理推卸责任？

　　江苏省有关专家在此间表示，应针对部分地方河长“徒有虚名”和“力不从心”现象，每年底由省河道管理“河长制”办公室根据当年河长履职情况及效果，向当地党委政府主要领导建议更换部分不合格的河长。

　　在资金使用上，专家也建议赋予河长一定的职权。由省河长办依据考核成绩分配河长激励资金，其中市级河长300万／人·年，县级河长200万／人·年，专项用于河流治理。河长将其掌握的基金作为激励手段，奖励给治污积极的部门或地方用于补助水污染治理资金不足等问题。

　　上述专家还建议，理顺“河长制”管理体制，流域市县“河长制”管理办公室一律设在省太湖办。修订河长工作意见，使河长工作逐步走上制度化、规范化、法制化轨道，并研究出台河长工作评价考核办法。专家还建议设立“民间河长”，建立相互监督机制，并实行定期的信息公开制度。

　　“水利部作为行业主管部门，会在‘河长制’制度建设方面进一步完善规划，完善河湖保护技术的标准和相应的规程规范，为‘河长制’的实施提供比较坚实的技术支撑。”矫勇说。

　　矫勇同时表示，在河湖管理方面，水利部也将引入市场机制。今年2月28日水利部出台的《关于加强河湖管理工作的指导意见》提出，“凡是适合市场、社会组织承担的工程维护、河道疏浚、水域保洁、岸线绿化等管护任务，可通过合同、委托等方式向社会购买公共服务。”

　　该指导意见提出，到2020年，基本建成河湖健康保障体系，建立完善河湖管理体制机制，努力实现河湖水域不萎缩、功能不衰减、生态不退化。