导读

    本文介绍了我国现行建筑强制性标准管理机构和管理制度，以及建筑强制性标准监管机构和监管制度，分析了存在的问题和不足，提出了我国建筑强制性标准监管体制的改进建议。

    本文作者：程骐、李小阳、程志军，中国建筑科学研究院、住房和城乡建设部强制性条文协调委员会；刘美芝，住房和城乡建设部政策研究中心。

    本文原载《工程建设标准化》2015年第12期。

    1引言

    工程建设标准体制一直是影响工程建设标准化发展的核心问题，同时也是工程建设标准化适应我国经济社会发展所需要解决的首要问题。工程建设强制性标准（强制性条文）作为一种行政规范性文件，在工程建设技术管理中发挥着等同或接近于技术法规的作用。在工程建设标准体制改革过程中，需要重点研究并厘清工程建设强制性标准（强制性条文）的定位，建立适应工程建设和经济社会发展需要的强制性标准制度，从而为理顺强制性标准编制管理和实施监管体制机制奠定基础。

    2我国建筑法律法规体系构架

    2.1建筑法律法规体系层次

    根据《立法法》的规定，我国法律法规可归纳为：法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例。具体到我国的建筑法律法规而言，也可以将其归纳分为五大类：（1）法律类，如《建筑法》、《城乡规划法》等；（2）行政法规类，如《建设工程质量管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》等；（3）部门规章类，如《实施工程建设强制性标准监督规定》、《工程建设国家标准管理办法》等；（4）地方性法规类，如《北京市建筑市场管理条例》等；（5）地方政府规章类，如《北京市建设工程施工现场管理办法》等。长期以来，这些建筑法律、法规和规章对加强建筑活动的监管，规范建筑市场行为，维护建筑市场秩序，保证建筑工程质量和安全，促进建筑业的振兴和发展，提供了重要的法律依据和坚实的法律保障。

    2.2建筑法律法规与强制性标准的关系

    我国对普遍应用在工程建设活动中的技术要求，一直是通过标准化来实现的。工程建设标准日益成为市场调节和资源配置的重要技术手段。同时，国家将直接涉及工程质量、安全、卫生、节能及环境保护等公众利益的工程建设强制性标准（强制性条文）纳入重点监管范围，要求强制执行。工程建设强制性标准与法律法规共同为政府加强市场调控和监管、提高政府管理社会和公共服务的能力提供了有力保障。据统计，在现行的法律、行政法规、部门规章中，有51部法律、63部行政法规、132项部门规章对工程建设标准的制定、实施和监督有明确规定。纵观这些法律、法规和部门规章，不难发现，工程建设标准（尤其是强制性标准）日益成为建筑法律法规形成与实施的重要基础和技术依据，而建筑法律法规又是制定工程建设标准的法定依据。两者之间相互联系、协调配套，共同承担着对我国工程建设活动的管理职责。

    3我国建筑强制性标准管理机构和管理制度

    3.1建筑强制性标准管理机构

    按照《标准化法》的规定，我国的标准化工作实行“统一管理、分工负责”的管理模式，政府直接管理标准化工作。具体到建筑强制性标准的管理机构，可分为政府管理部门和非政府管理机构两类。

    （1）政府管理部门

    国务院工程建设行政主管部门（住房和城乡建设部）是建筑强制性标准的综合行政管理部门，国务院有关行政主管部门、地方建设行政主管部门依据职权范围行使相应管理职责。政府管理部门对建筑强制性标准行使行政管理职责，包括制定规章制度、建立标准体系、制定标准计划、批准发布标准等。

    （2）非政府管理机构

    国务院各有关行政主管部门、地方建设行政主管部门分别设立了各种形式的技术管理机构，即非政府管理机构，开展建筑强制性标准技术管理工作。如住房和城乡建设部设立了住房和城乡建设部强制性条文协调委员会，具体负责对房屋建筑、城乡规划和城镇建设强制性标准（强制性条文）的技术管理工作，其主要职责包括制定强制性条文管理制度、组织对强制性条文的技术审查、拟定强制性条文体系、强制性条文发展研究等。

    3.2建筑强制性标准管理制度

    目前，我国已基本建成工程建设标准管理制度体系，主要由相关法律、行政法规、部门规章及有关规范性文件组成，如图1所示。建筑强制性标准管理制度与此相同。从图1中可以看出，按《标准化法实施条例》规定应由国务院工程建设行政主管部门依据《标准化法》和该条例的有关规定另行制定的《工程建设标准化管理条例》目前尚处于缺失状态。

　　　　　　　　　　　　图1我国工程建设标准管理制度体系

    3.3建筑强制性标准管理机构和管理制度存在的问题

    我国建筑强制性标准编制管理属于工程建设标准管理工作的一部分，两者的管理机构、管理制度、工作程序等基本相同。对我国建筑强制性标准管理机构和管理制度实际运行情况进行调查研究，可以总结出存在的主要问题如下。

    （1）管理机构

    1）标准管理主体过多，不能形成有效合力。负责强制性标准管理的政府管理部门和非政府管理机构，呈现出多层级、多部门、多种机构类型的形态。强制性标准管理主体过多，管理链条长，难以形成有效合力。

    2）没有建立严格规范的强制性标准立项机制。现行的建筑标准（包括强制性标准）的立项机制已沿用多年，存在诸多弊端，且随着时间的累积，问题越来越多，有些问题甚至已经严重影响到标准，尤其是强制性标准的严肃性和权威性。

    3）标准分类简单化，标准管理模式单一。强制性标准与推荐性标准的分类过于简单化。强制性标准和推荐性标准在编制、管理和使用要求等方面均缺乏准确的差别界定，且没有实行分类和差异化管理，致使强制性标准与推荐性标准内容相互混杂，执行标准的强制性和自愿性也因此难以很好体现。

    4）强制性条文管理方式存在缺陷。除全文强制标准之外，强制性条文均依附于各本标准，造成强制性条文的管理方式和标准管理方式相同，这与强制性条文的地位和作用是不匹配的。

    （2）管理制度

    1）相关法律、行政法规调整滞后或缺失，不能适应当前需求。譬如，《标准化法》、《标准化法实施条例》作为标准化法律法规体系中的主要法律规范，目前在许多方面已经远远不能适应当前经济社会发展的要求；又如，针对工程建设活动的特殊性和工程建设标准的特点尚应出台的《工程建设标准化管理条例》仍然缺失。

    2）标准管理办法内容陈旧，不能有效应对新情况新问题。由于上位法的滞后或缺失，相应的标准管理办法内容显得陈旧，不能有效应对新情况、新问题，这也给标准编制和管理工作的顺利开展带来许多困难。

    3）标准管理配套制度不完善，造成标准编制和管理工作困难重重。尽管主管部门根据形势变化和工作需要，陆续制订了一些标准管理配套制度，对标准管理工作作出了改进和调整。但是，由于这些标准管理配套制度具有明显的针对性和局限性，加上各种新情况、新问题的不断出现，使得在具体执行时仍然存在诸多困难，难免对标准编制和管理工作造成阻碍。

    3.4建筑强制性标准管理机构和管理制度改进建议

    我国标准体制受上位法的约束，存在较多不适应当前经济社会发展需要的问题。现提出我国建筑强制性标准管理机构和管理制度改进建议如下。

    （1）建筑强制性标准管理制度改进建议

    1）统筹规划建筑强制性标准体系，逐步建立“强制性标准（全文强制标准）”与“自愿性标准”相结合的标准体系及相关管理制度，并明确强制性标准强制实施、自愿性标准自愿采用的原则。

    2）建立强制性标准（全文强制标准）是制订自愿性标准的法定依据，自愿性标准是制订强制性标准（全文强制标准）的技术基础的引用衔接机制。

    3）在建立完善建筑强制性标准体系、引导促进自愿性标准体系发展的过程中，逐步取消强制性条文。

    4）制修订有关管理制度。制订《工程建设标准化管理条例》，明确强制性标准（全文强制标准）、自愿性标准的地位和作用；加快制订《强制性标准管理办法》、《促进自愿性标准发展规定》等。

    （2）建筑强制性标准管理机构改进建议

    为适应建立工程建设强制性标准（全文强制标准）与自愿性标准体系的需要，有必要对现有工程建设标准管理部门和管理机构及其职责进行调整。改进建议如下。

    1）管理部门：建议将住房和城乡建设部（标准定额司）主要职责调整为制定工程建设标准化管理制度，组织制定强制性标准（全文强制性标准）计划，批准发布强制性标准，组织强制性标准的实施与监督检查等。

    2）管理机构：建议以住房和城乡建设部强制性条文协调委员会为基础，改组成立建筑强制性标准委员会，并将其主要职责调整为拟定强制性标准（全文强制标准）体系、研究编制强制性标准等。

    4我国建筑强制性标准实施监管机构和监管制度

    4.1建筑强制性标准实施监管部门和监管机构

    按照现行有关法律规范的规定，我国工程建设强制性标准的实施监管实行国家、行业和地方监管并举的多头监管模式。具体到建筑强制性标准的实施监管机构，可分为政府监管部门、非政府监管机构和检测检验机构三类。

    （1）监管部门

    国务院建设行政主管部门负责全国范围内工程建设标准实施的监督和管理工作；国务院有关行政主管部门负责本行业工程建设标准实施的监督和管理工作；地方建设行政主管部门负责区域内工程建设标准实施的监督和管理工作。政府主管部门在建筑强制性标准实施与监督中处于综合监督管理的地位。

    （2）监督机构

    我国建筑强制性标准的技术监督任务，按工程建设活动或过程中的规划阶段、勘察设计阶段、施工阶段等，分别由政府主管部门以外设立的规划审查、设计审查、质量监督、安全监督、造价管理、招投标管理等监督机构来具体完成。这些监督机构代表政府主管部门承担着对实施强制性标准的各责任主体的监督管理职责。

    （3）检测检验机构

    为保证工程建设活动或过程的正常有序进行，确保强制性标准得到正确实施，我国还设有门类齐全的各种工程建设质量检测检验机构，协助政府监管部门、监督机构对强制性标准实施监督提供技术支撑。

    4.2建筑强制性标准实施监督制度

    我国对建筑强制性标准实施监督做了如下制度安排。

    （1）施工图设计文件审查制度

    施工图设计文件审查是指由政府建设主管部门或其认定的审查机构，对勘察设计施工图是否符合国家有关法律、法规和工程建设强制性标准等内容进行的审查，要求强制执行。

    （2）建设工程质量安全监督检查制度

    按照有关法律法规的规定，各级政府建设行政主管部门负责建设工程质量监督和建设工程安全生产监督管理，对建筑强制性标准的执行情况进行监督检查。各级建设工程质量监督机构和建设工程安全监督机构负责具体实施监督工作。

    （3）竣工验收备案制度

    按照有关法律法规的规定，建设工程竣工验收合格后，建设单位应将建设工程竣工验收报告等文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。建设行政主管部门或者其他有关部门发现建设单位在竣工验收过程中有违反有关建设工程质量的法律、法规和强制性标准规定行为的，应责令停止使用，重新组织竣工验收。

    4.3建筑强制性标准实施和监管现状

    对我国建筑强制性标准实施和监管的实际运行情况进行调查研究，可以总结出存在的主要问题如下。

    （1）建筑强制性标准（强制性条文）执行不到位

    建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位和监理单位是建筑强制性标准（强制性条文）实施的五大责任主体。目前，各责任主体在实施建筑强制性标准（强制性条文）中均存在不执行或不严格执行的问题。

    （2）建筑强制性标准（强制性条文）实施监督力度不够

    1）监督机构缺乏行政处罚权。以工程质量监督机构、建筑安全监督机构为例，按照有关法律法规的规定，工程质量和建筑安全监督是执法行为，其监督机构本应具有执法权。但实际上，这两个机构基本上都是依据有关规定行使政府行政管理职能的事业单位，肩负受委托执法的职责，但一般不具有行政处罚权。这种情形严重影响了打击建筑领域违法、违规行为的力度，以及实施监督的效率和效果。

    2）各种监督机构未能形成有效合力。工程建设活动各个阶段涉及审查机构、检测检验机构、质量安全监管部门和机构的监督管理工作。由于这些机构彼此之间的隶属关系、工作职责划分不是很明确，他们或独立、或交叉、或重叠开展工作，未形成有效的监督合力。加之，因各种机构不同程度地存在人员经费匮乏、信息沟通不畅等问题，导致实施监督存在漏洞。

    3）检测检验机构责任不落实，监管不到位。市场秩序不规范、工程质量检测机构无序发展、社会诚信体系不健全以及市场监管和执法不到位，使得检测检验机构的责任不落实，监管不到位。

    4）实施监督制度不配套。尽管有关法规规章对强制性条文实施监督提出了要求，但由于缺乏配套文件对实施监督内容、方式及周期等作出明确规定，造成实施监督具体工作存在随意性、不连续性等问题，影响实施监督的效果。

    4.4建立建筑强制性标准实施综合监管体制

    新型工程建设标准体制的建立完善需要探索高效的监管体制，现行强制性标准的实施监督尚需改革体制、创新机制，力求形成机构健全、职责分明、资源配置合理、监管信息畅通、运行有效的综合监管体制。

    （1）构建完善的强制性标准实施监管机构体系

    针对现行强制性标准实施纵向、横向交错的监督管理模式存在的弊端，结合当前对政府主管部门“转变职能，简政放权”的要求，需要进一步完善强制性标准实施监管机构设置，明确各自职责，真正做到“不越位、不缺位、不错位”，提高政府公信力。具体措施如下：

    1）调整监管部门职责。国务院建设行政主管部门负责全国范围内强制性标准实施的监督和管理工作，不具体组织强制性标准实施监督检查工作；地方建设行政主管部门负责本区域内强制性标准实施的监督和管理工作，并组织本区域内强制性标准实施监督检查工作。

    2）整合各类监督机构力量，建立综合性监督机构。整合各类规划审查、设计审查、质量监督、安全监督、造价管理、招投标管理等监督机构力量，改变一些监督机构目前仍然存在的功能定位不清、政事不分、事企不分、机制不活的弊端；同时，明确综合监督机构具有行政执法权，并授予其处罚权，从而增强其执法的严肃性和权威性。

    3）建立综合性检测检验机构，明确检测检验机构主体责任。调整规范检测检验机构的设立条件及其质量责任，整合各类检测检验机构力量，使其彻底“去行政化”，并按照市场规则合并重组，建立具有综合检测检验能力的、独立的、第三方的检测检验机构。

    4）建立舆论监督平台。充分发挥社会公众广泛参与和社会舆论、新闻媒体的监督作用，是督促工程建设各方责任主体认真执行质量安全法律法规和强制性标准、履行质量安全职责的有力措施。

    （2）建立强制性标准实施与监督信息反馈机制

    强制性标准实施与监督信息反馈机制是指建设行政主管部门、实施监督机构、检测检验机构和建设工程质量责任主体之间建立的沟通有关强制性条文实施情况、解决强制性条文实施中存在问题的工作制度。具体措施包括：进一步改进、完善强制性标准实施与监督信息披露制度；建立强制性标准实施与监督工作信息平台；开展强制性标准解释咨询服务。

    （3）建立强制性标准实施监督协调机制

    建立协调机制，使各监督机构分别开展的单项监督工作相互衔接，共同促进强制性标准的有效实施，并为开展综合监督检查积累经验、创造条件。

    （4）完善强制性标准全过程监管制度

    不断强化强制性标准实施和监督的各方主体责任，进一步完善施工图审查、强制性标准实施监督检查和竣工验收备案制度。

    （5）建立强制性标准实施“第三方验证”机制

    从法律法规角度明确工程质量检测、检验机构作为“民间机构”的属性，将其向独立实验室转化，同时引入竞争机制，并加强政府监管的力度。

    （6）完善建筑工程产品和技术认证制度

    建立统一的建筑工程产品、材料和技术认证制度，对建筑工程中采用的产品、材料和技术进行符合性评定，特别是产品、材料和技术符合强制性标准（强制性条文）的评定，并统一认证标志。

    5结束语

    我国现行建筑强制性标准编制管理制度和实施监管体制存在着一些与工程建设标准体制改革方向和经济社会发展需求不相适应的问题。本文对此作了简要分析，并提出了有关改进建议，以供参考。