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食品质量安全监管根本之策初探
顾长青
一、我国食品安全监管的现状分析
我国于1982年制定了《食品卫生法》(试行)，经过13年的试行，于1995年由伞国人大常务委员会通过，成为具有法律效力的食品卫生法规。在工业生产和市场经济加速发展、人民生活水平提高和对外开放条件下，食品安全状况面临着更高水平的挑战。虽然国家相继制定和强化了以《食品卫生法》为主体的有关食品安全的一系列法律法规，初步形成了以卫生管理部门、工商管理部门和技术监督部门为主体的管理体制。但食品的安全性问题依然非常严峻，不法分子利用各种手段在食品上做文章牟取暴利。由此可看出我们在食品安全监管方面存在的问题。
(一)标准方面。总体上讲，我国食品安全标准体系中各标准相互配合，基本满足安全控制与管理的目标要求，且与国际食品法典委员会(CAC)、国际标准化组织(IS0)的国际标准体系基本协调一致，但仍存在下列问题：一是有地方标准及农业、商业、轻工、环境、卫生等行业标准与国家标准指标互不配套、相互矛盾、不便执行的情况，如GB16321-2003《乳酸菌饮料卫生标准》规定铅不得超过0.05mg/L，而QB1554-1992《乳酸菌饮料》规定铅不得超过1.Omg/L，两者相差20倍；二是农药及兽药残留量标准体系不健全，且相关检测方法少；三是缺少加工过程中的质量安全监控标准；四是标准总体总量少，覆盖范围不全，有的一品多标，有的无标，截至2003年底，我国共发布食品标准3400项，其中与食品安全相关的标准2619项，远低于欧美等国；五是技术指标水平高低不一，采用国际标准比例低。最关键的是执行标准差距较大，有大量食品无标生产、无标上市、无标流通，在城乡结合部和广大农村市场尤为明显。
(二)法规方面。我国于1995年颁布实施《中华人民共和国食品卫生法》、1993年颁布实施《中华人民共和国产品质量法》及《中华人民共和国消费者权益保护法》等，但对食品安全事件的处罚规定不明确，处罚力度严重不到位，不法行为违法成本太低。另外，当初所确定的行政执法主体已与现状不完全符合，某种意义上讲助长了冒险者投机的心理。
(三)管理方面。相关行政部门职责不明、职能缺位或交叉，导致遇事推诿扯皮，有好处的事争着做，大量基础性工作不想做。既体现在标准的宣传贯彻和推广实施上，标准化主管部门协调难度大，效率低；也体现在法律法规施行上有效性不足。行政体制、机制上的不足，法律、法规上的缺憾，给不法生产和经营者提供了可乘之机。实践证明：我国现行食品质量安全标准、法规不能适应入世后的市场经济发展的需要，不能适应不断提高人民物质生活水平的需要，也不能适应企业参与国际竞争的需要。
二、发达国家的主要做法及启示
国际组织和发达国家的食品质量安全标准法规体系建设起步较早，已积累了一系列非常值得我们借鉴的东西，这些国际组织和发达国家众多官方和非官方组织，按照各自的责任权限制定了系统、配套、先进、实用的标准体系和法规体系，对我们的食品安全监管工作很有启发。
(一)标准方面：一是明确食品原料一农产品标准的制定目的。以市场为导向，以最大限度满足消费者需求为宗旨来加强农产品质量管理。这样，既促进了农业发展和农产品竞争力的提高，也促进了本国农产品和食品出口。如农产品出口大国一美国，早在1917年就制定颁布了第一部农业标准。现在已形成了食品安全法律、技术法规、标准相配套的指导、规范农产品及食品生产的体系。二是产品标准科学实用。欧美等国家制定食品、农产品标准时以实用为原则，广泛综合种植、生产、经营、消费、研究等各相关方的意见，具有较强的科学性和可操作性，并且尽量与国际标准和国外先进标准靠拢，以便拓展国际市场。
(二)标准实施的配套措施方面：欧美澳等发达国家，为了保证标准有力地贯彻执行，一是建立完善农产品加工标准实施保障体系，包括农产品品种、质量等级、生产技术规程、运输、储藏、加工等各个环节都以标准为主线来管理；二是不断宣传提高国民标准化意识和食品安全意识；三是统一食品标准的执行行为，如全国统一质量标准、统一检验方法标准、统一检验仪器等；四是产品标准与法规衔接配套，信息互通。
(三)法规方面：英、美、欧、日、澳等发达国家，食品质量安全监管体制又一大共同特点是健全相关法律、法规，严格惩罚措施，最大限度降低食源性疾病发生的风险。如英国1990年制定《食品安全法》之后，1999年又制定《食品标准法》，通过法律的强制性把食品标准的技术要求强制执行。美国食品安全法规更具体，近年来，制定颁布了《联邦食品、药物和化妆品法》(FFDCA)、《联邦肉检验法》(FMIA)、《禽肉制品检验法》(PPIA)、《蛋制品检验法》(EPIA)、《食品质量保护法》(FQPA)、《公共健康服务法》以及《婴幼儿食品法》等。
(四)安全监控方面：一是以标准为依据强化农产品从农田到餐桌的生产加工过程监控；二是加强农产食品原料中农药残留、兽药残留、毒素及放射性污染的标准化监测：三是强制性要求在农产食品生产加工过程中建立实施HACCP等标准化管理体系，以建立有效的质量安全标准实施计划：四是为了便于国际贸易，同步按照CAC的农产食品进出口检验和认证体系法典委员会(CCFICS)的要求实施产品安全卫生控制。
三、对质监部门抓食品安全监管的对策思考
从2005年1月1日起，将由卫生部门承担的生产加工环节的食品卫生监管职能划转质监部门。食品安全关系到广大人民群众的身体健康和生命安全，关系到经济健康发展和社会稳定，关系到党和政府的形象。这次食品监管职能的调整，既是党中央、国务院对质监部门的高度信任，更是对质监部门的严峻考验。笔者对质监部门抓食品安全监管有以下几点建议：
(一)全面清理完善食品安全标准。农产品种植、食品生产、产品检验、质量安全判定、产品认证、跨越技术措施等都离不开标准这杆“秤”。因此，全面清理现有食品安全标准，废止那些自相矛盾、不适宜、指标水平过低、重复的标准，同时补充制订一批重要的和急需的且与CAC、ISO等国际标准接轨的食品质量安全标准应作为首要工作，特别是当前较缺的农药兽药残留、添加剂等限量标准，以及包装材料、食品工具、储运等可能引起二次污染的产品或方法标准。要通过清理和补充制修订，构建国家标准、行业标准、地方标准相协调的统一、权威、科学、合理的食品安全标准体系。
(二)完善食品安全法规体系。鉴予现有法律法规对于当前食品安全现状与食品安全行政监管体制已不适应，应倡议和敦促有关部门制定《食品安全法》以及与之相配套的《食品标准法》，以其作为全国食品安全监管的根本大法。在此基础上，再制定部门、地方有关实施细则；同时参照国需要强制执行的技术要求，以技术法规的形式加以规范。这样形成食品安全大法、实施细则、技术法规、标准相协调配套的标准、法规体系。
(三)提高行政监管力度。
一是借鉴英国做法，在国家标准化管理委员会加挂“食品标准局”的牌子，提高国家标准、行业标准、地方标准制修订的规划协调、审批力度，避免走先制订再清理的老路；二是加强执行标准情况的执法监督力度，着力解决有标不依的行为，提高生产企业和检测机构标准的执行度；三是对食品生产全面实施许可证管理，严格市场准入条件，特别是进一步提高儿童食品生产门槛，确保儿童食品安全、营养；四是依食品产业特色重组省、市、县食品检测体系，形成全面覆盖农业投入品、食品原料、添加剂、成品、食品工具、包装容器等完善的检测网络，既无死角也不重复；五是严格行政执法行为，建立举报奖励基金和执法人员保险基金，严历打击违法生产行为。
(四)充分利用信息技术。一是利用计算机网络技术，形成农林、质量、工商、卫生、药监等各环节监管信息互通、共享的信息体系，提高食品安全监督的效率、针对性和有效性：二是以条码自动识别技术的应用来加强对食品流的跟踪，提高监管的准确性和问题的可追逆性；三是利用信息网络技术广泛宣传食品质量安全标识、常识、食品安全监管的“红黑榜”，强化消费者自我保护意识。
(五)加强标准信息服务体系建设。一是加强对标准信息服务机构的政府投入，支持其结合本地产业特色广泛搜集有关国际组织、发达国家、出口目标国的农业标准、食品标准以及相关法律法规等，为本地企业提升产品质量、提高国际竞争力提供有力的公益性服务；二是建立完整的农产品、食品质量安全标准法规信息体系，如农业标准化信息服务平台、农业投入品及食品添加剂标准法规信息平台、食品质量安全信息服务平台、WTO/TBT通报预警信息平台等，给农业从业者、食品生产加工企业、政府有关行政部门、科研单位、检验检测机构等提供权威、快捷、便利、质优的服务；三是大力宣传优质、安全、标准化的农产品、食品，
引导消费。
(作者单位：江苏省技术监督情报研究所)
2004年日本在食品添加剂方面的SPS通报共有12项，除规定限量标准外还对禁止使用某些添加剂做了规定。他们根据动物实验发现食品着色剂一茜草中含有致癌因子。为此，日本厚生省发出紧急措施将茜草染料从现行食品添加剂名单中删除。并将禁止生产、销售和进口作为食品添加剂的茜草以及含有该物质的食品在市场上销售。今年又有38种食品添加剂将被从日本现有食品添加剂的名单中撤售。除食品添加剂外，日本食品安全委员会为了对食物链中污染源进行系统控制，最近对作饲料添加剂的抗生素进行风险评估后，决定四种抗生素不再作为饲料添加剂使用，它们分别是北里霉素(Kitasamycin)、硫肽霉素(Thiopeptin)、潮霉素B(Hygromycin)和多萘菌素(Polynactin)。禁止使用以上四种抗菌素就意味着不仅饲料中不允许使用，包括肉类产品和禽类产品中也不得检出这些抗生素及其代谢物。
4．进口禁令成为防范动植物病虫害保护食品安全的屏障
进口禁令，是WTO/SPS通报中常使用的一种形式，是贸易进口方为防止贸易出口方动物疫病疫情和植物病虫害的扩散，危害本土安全而采取的一种临时性管制措施。也是最为严厉的一种技术性贸易壁垒措施。近年来，随着人们与口蹄疫、疯牛病、禽流感等灾害性动物疾病的斗争，疫区采取了行之有效的疫病疫情控制的手段。同时，最直接的防止疫病疫情扩散的手段就是贸易禁运。2004年通报量前12位成员中采取临时禁止进境措施共33项。由于区域化问题的理解和判断上的差异导致对非疫区的认定难以达成一致，这极大阻碍了农产品贸易的发展。
当前在区域化方面的国际合作从两个方向确定非疫区：一个是出口方确定动植物病虫害非疫区；另一个是进口方对这些地区的状况进行评估和认可。目前，世界植物卫生组织(IPPC)己制定了相应的标准，世界动物卫生组织(OIE)在《陆生动物卫生法典》也提出了获准非疫区的资格要求，各成员期待非疫区和低度流行区的认可指南尽快出台，以解决进口禁令的不适当运用，促进国际贸易的正常发展。
(作者单位：WTO/SPS国家通报咨询中心)
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