北京还能限制“大龄青年”吗？

　　“国办通知，明确规定招聘毕业生不得有年龄限制。北京针对毕业生的落户政策，还会继续吗？”5月16日，国务院办公厅发布《关于做好2013年全国普通高等学校毕业生就业工作的通知》，不少人表达了类似疑问。

　　他们所说的“落户政策”，是指北京市人社局针对高校毕业生的落户“新政”：“北京市原则上要求毕业当年本科生不超过24岁、硕士生不超过27岁、博士生不超过35岁……今后市属各用人单位招聘非北京生源毕业生，按新要求执行。”本刊5月8日以《北京对“大龄青年”说不》为题，对此作了报道。

　　2013年，全国高校毕业生达到699万，创历史新高。截至3月，本科毕业生签约率仅为38%。国务院办公厅通知，正是在这样的大背景下发布的，意在推动毕业生就业。其中，通知对公平就业环境的强调、对各种就业歧视的禁止，颇为引人注目：用人单位招用人员、职业中介机构从事职业中介活动，不得对求职者设置性别、民族等条件，招聘高校毕业生，不得以毕业院校、年龄、户籍等作为限制性要求。

　　北京落户“新政”，会因国办通知废止吗？记者采访了多位法律专家。

　　国办通知的法律性质

　　“国办通知涉及最新就业政策。

　　它是属于什么性质的文件？”对于这一问题，中央财经大学法学院教授高秦伟分析，国办发文有三种情况：一是法律授权国务院制定行政法规，但由于情况复杂，短时间内难以制定行政法规；二是补充法律的规定；三是法律未规范但社会管理急需而制定。这些文件的法律效力低于行政法规，但高于地方性法规、地方政府规章。

　　“此种文件属于何种性质？立法法及有关法律中并没有明确。”高秦伟说，“国务院办公厅下发的具有普遍约束力的规范性文件，在立法法施行后不能作为行政法规，因为该法第61条规定，行政法规由总理签署国务院令公布。”这意味着，所有的行政法规必须以总理签署国务院令的形式公布，不再保留国务院批准、国务院部门发布行政法规这一形式。“我认为，国务院采取‘国办发文’这种行政措施，主要是基于保障法律、行政法规及中央宏观政策的统一性考虑，防止地方各行其是破坏法律、行政法规及中央宏观政策的统一性。从目前情况来看，这种方式可以对社会管理事项作出快速反应：一是弥补立法空白，及时规范需要管理的事项；二是促进法律的实施，在法律规范内明确具体操作内容；三是对新发的管理事项通过适应性、时间性、针对性的规范调整，为行政立法积累实践经验。”

　　北京落户“新政”会废止吗？

　　国办的通知，让此前被北京人社局政策“打击”的众多毕业生和在校生欢欣鼓舞。最有代表性的网上留言是“恳请落实”。

　　中国政法大学教授刘莘认为，尽管北京市人社局的政策在国务院办公厅的通知之前，并非有意与中央精神相悖，但北京市人社局应当尽快跟进，对自己与国务院办公厅规定相冲突的通知要么整个撤销(废止)，要么变更或者撤销其中不符合中央精神的部分内容。“北京市政府作为国务院的下级政府，应当服从国务院的指示、命令。隶属于北京市政府的人社局更不能违背国务院的通知规定，对用人单位招聘毕业生的年龄作出限制性要求。”

　　苏州大学王健法学院教授章志远也认为，国务院办公厅的文件效力较高，应该在全国范围内适用。北京的做法有年龄歧视之嫌，应该遵循国务院办公厅文件精神。他强调，从法理上讲，国务院办公厅的文件下发之后，北京有关方面有责任修改、废止其违背上述文件精神的规定。

　　高秦伟说，虽然北京的政策是基于留京指标短缺，为了人口调控而作出的，但在发布之前，没有经过专家的论证，也没有征求相关方面的意见，特别是没有相应的实证数据支撑，没有进行成本收益分析，在一定程度上影响了其科学性。要不要废止，涉及到我国的行政规范性文件的审查问题。“根据立法法第18条的规定：国家机关、社会团体、企业事业组织和公民认为行政规范性文件内容与法律、法规、规章相抵触或者超越制定机关法定职权，可以向备案监督机关提出书面审查建议，由备案监督机关的法制机构研究并提出处理意见，按照规定程序处理。”因此，相关组织与个人可以向北京市人民政府(即法定的备案监督机关)提出书面审查建议，由北京市人民政府的法制办公室研究并提出处理意见，按照规定程序处理。

　　如果落户“新政”仍执行

　　如果北京落户“新政”不废止，用人单位根据这一政策对毕业生作出限制，板子又该打在谁的身上呢？

　　刘莘认为，如果北京市人社局不能尽快改变与国办通知不符的规定，用人单位根据“超龄无法落户”的政策，可能拒绝录用非京籍毕业生，就会造成一个个就业歧视的个案，甚至可能引起社会的连锁反应。北京市人社局对政策应当迅速作出调整。

　　章志远认为，用人单位应积极根据相关法律规定向北京有关部门提出废除其文件的要求。如果决策方拒绝并要求下级遵循其不合理的文件，则最终法律责任应由文件制定者承担。

　　刘莘说，由于北京市人社局的政策不是针对具体某个人的决定，从行政法角度看，它不属于具体行政行为，因而不能直接向政府申请行政复议或者向法院提起行政诉讼。根据立法法第18条规定，“可以向备案监督机关提出书面审查建议”。申请理由是人社局的政策与国务院办公厅《关于做好2013年全国普通高等学校毕业生就业工作的通知》构成明显冲突，要求国务院撤销该通知；申请人可以是任何公民，因为这一程序不受个案限制，所以不用等到用人单位拒绝录用，就可以申请审查。

　　高秦伟说，如果用人单位根据“超龄无法落户”政策作出这种限制，毕业生可以用人单位为被告提起诉讼，法院在该诉讼中可以对该规定的合法性进行审查，之后还可以司法建议的方式要求有关部门对该政策合法性进行自查或审查。