近40年来,我国先后制定了《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》等环境保护方面的法律30余部,再加上《排污费征收使用管理条例》、《建设项目环境保护管理条例》等90余部行政法规,我国的环保法律法规多达120余部。环境立法速度居各部门法之首。

    但是法律法规的执行情况却不尽如人意。现任国家环境咨询委员会委员、最高人民法院中国应用法学研究所所长的孙佑海近日在第三届环境司法论坛上表示,符合环境法律法规要求的行为只占到30%左右,有70%左右的环境法律法规没有得到遵守。

    孙佑海认为,个中原因,既有轻视环境法治作用的问题,也有环境立法不够科学的问题。

    环境立法速度居各部门法之首

    1989年12月,第七届全国人大常委会第11次会议通过了《环境保护法》孙佑海说,它标志着我国环境法治建设走向成熟。

    孙佑海表示,此后40年来,我国先后制定了《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《环境影响评价法》、《固体废物污染环境防治法》等环境保护方面的法律30余部,同时出台实施了《排污费征收使用管理条例》、《自然保护区条例》《建设项目环境保护管理条例》、《野生动物保护条例》等行政法规90余部,再加上一大批环境保护地方性法规。“各项重大环保制度依法建立,环境立法速度居各部门法之首。”孙佑海说,此外,我国还制定了国家环境标准近1500项。

    孙佑海认为,在环境立法的基础上,40年来,环保部门逐步集中了大部分环境污染防治的执法权限。

     49%主要污染物未依法得到控制

    回顾40多年来我国环境法治的进程,孙佑海认为,有一个问题难以解释:“为什么我们在环境法治方面做了这么多的工作,环境形势却依然十分严峻?”

    “在现有的立法背景下,如果法律法规的要求全部落实到位,主要污染物可减少70%(如要完全控制住环境污染还取决于其他因素)。”孙佑海认为,我国的环境法律法规没有得到很好的遵守。“根据我的估算,目前有70%左右的环境法律法规没有得到遵守,即符合环境法律法规要求的行为只达到30%左右。也就是说,依法办事就可以减少70%的主要污染物,但由于没有很好地实施环境法律法规,有49%左右的主要污染物没有依法得到控制却排放到环境之中,实施环境法治本应达到的效果大打折扣。”孙佑海说。

    一些地方领导轻视环境法治作用

    对于环境法律法规在执行中被大打折扣的原因孙佑海也进行了分析。他认为,一些地方领导轻视环境法治的作用是一个重要原因。

    “有的领导同志对法治在现代国家管理中的地位和作用不了解或者认知程度较低,导致其管辖领域的环境法治工作得不到重视,环境法治的作用也就无从发挥。”孙佑海表示,更为严重的是,有些负责同志滥用权力,根本不把法律当作必须遵循的行为准则,而是为所欲为,我行我素；有的明知环境法律中有禁止的规定,仍然以身试法,或者美其名曰“先上车、后买票”。

    此外,有的领导同志对环境法治的重要性有所认知,但无法把握环境法治的运行规律,缺乏运用环境法治方式组织推动环境保护工作的能力。孙佑海说,这也是影响环境法治发挥作用的重要原因。

    对于企业来说,环境法律一般是硬性约束,企业往往是被迫执行,主动守法的积极性自然不高。孙佑海认为,由于我国环境保护激励政策的制定比较滞后,影响了企业依法治理环境污染的积极性,客观上不利于环境法律的实施。

    对于环境法治自身的原因,孙佑海表示,其中包括,有关机关在制定与环境相关的法律法规规章时,有时过分注重支持经济发展,使得法律法规对环境保护的要求过于宽松；有时过分注重行政强制的手段的作用,忽视经济政策、市场机制对环境保护的作用。

    同时,一些法律规定过于模糊。“例如,《环境保护法》第16条规定‘地方各级人民政府,应当对本辖区的环境质量负责,采取措施改善环境质量。’”孙佑海说,法律的这一规定“仅仅对地方政府提出了宣言性的要求,并没有规定出现严重污染后果时如何承担法律责任,因而不具有可操作性。”

    尽管我国的环境立法为数不少,孙佑海说,但是,至今我国某些重要领域的环境监管工作至今无法可依。他认为,自然保护区法、土壤污染防治法、环境损害赔偿法、有毒化学物质污染防治法等法律至今未出台,就使得这些方面的环境监管工作受到影响。

    环境诉讼立案困难门槛过高

    据孙佑海介绍,自1996年以来,环境污染事件每年都保持着20%以上的增速,但根据统计数据,环境污染纠纷选择司法途径解决的却少之又少。

    他说,“十一五”期间,环境信访案件数量达30多万件,而诉讼案件不足其中的1%。“环境诉讼立案十分困难,立案门槛过高。再加之取证难、鉴定难、胜诉难、执行难等实际困难。”孙佑海说,一般污染受害者宁愿选择上访通过行政处理,也不愿耗时耗力去打环境官司；由于法律依据不足,人民法院受理公益诉讼也存在重重障碍。

    “在受到环境执法处罚时,人们往往四处托关系以求从轻发落。更为值得关注的是,在环境污染方面‘出事’的企业往往都是当地招商引资项目和纳税大户,他们在距离居民点或者水源地很近的地方建厂开工,即使不断有群众反映污染问题,相关部门却总能给出‘环评合格’的结论。”孙佑海说,这在客观上助长了环境违法行为的发生。

    针对这些问题,孙佑海提出一整套解决措施,其中包括立法执法等多个方面。