为了应对气候变化、实现碳强度在2005—2020年下降40%—45%的国际承诺中央已经明确要求“各级政府应把控制温室气体排放和适应气候变化目标作为制定中长期发展战略和规划的重要依据”中国城市低碳经济网各地方为响应中央的号召，同时也基于自身抢抓发展机遇的需要，也纷纷出台了一些相关的规划、方案和措施，推动产业结构优化升级、加快低碳产业发展，并在工业、交通、建筑等重点领域加强节能减排，稳步推进温室气体清单编制、碳排放交易等新措施，增强机构、技术、人员等低碳发展能力。总体来看，我国地区低碳发展工作取得了积极的进展。

　　尽管国内许多地区在低碳建设上取得了明显成绩，然而各地在具体实践过程中，也暴露出了一些问题，其中最突出的是“各地的低碳工作方案”和相关的“低碳规划”基本雷同，虽然挂以低碳发展的名义，但重点大都放在如何发展相关产业、快速增加本地经济总量上，重新回到了通过主导产业发展地方经济的老路。而且许多地区也试图通过低碳的名义，希望中央在土地、资金、项目上给予相应的优惠，陷入到以往在相关产业发展上不同地区重复建设、恶性竞争的窠臼之中。

　　目前地区低碳发展工作存在的突出问题

　　（一）不少地区的“低碳规划”和“低碳建设工作方案”大多雷同

　　目前各地区已经出台的“低碳规划”和各类“低碳建设工作方案”大多雷同，既无法体现不同地区的不同发展阶段和各自禀赋，也难以反映出各地区有何各具特色的举措和尝试。

　　具体而言，从目前已有各地区的“低碳规划”或者“地区低碳发展工作方案”来看，多按照“低碳发展重要意义”、“低碳发展现状”、“指导思想”、“基本原则”、“主要目标”、“主要任务”、“进度安排”和“保障措施”的几大部分内容来组织，这样的内容安排和组织本无可厚非，也是低碳建设工作方案的常规性写法。然而，更为雷同的内容在具体的主要领域和具体任务上。按照一般的理解，不同地区处于不同的发展阶段，具有不同的经济社会发展特征，显然推进低碳工作的目标不同，重点领域也应该各不相同，采取的具体措施也应该根据自身的实际情况也有不同。但是，从目前许多地区的“地区低碳发展工作方案”来看，几乎少有例外，核心目标都是万元GDP二氧化碳排放的下降程度，推进低碳发展的重要任务都是“加快结构调整”，而如何进行结构调整，也都是“加快发展先进制造业、现代服务业、现代农业和改造传统产业”这几项内容。在“加快发展先进制造业”中，所有的地区都要大力发展新能源产业、能源设备制造、新能源汽车产业。本地的风能、太阳能产业和相关企业的发展几乎成为所有地区推动低碳发展工作的重中之重。

　　此外，各地区低碳发展的其他主要任务主要包括“建筑”、“交通”、“增加碳汇”等几项，在低碳建筑方面，主要措施基本上是提高标准、推广绿色节能建筑；在低碳交通方面，也基本上围绕公共交通、推广新能源汽车做文章。而提到“增加碳汇”，也基本都是要大力开展“植树造林”。

　　（二）一些地区的低碳发展多把精力放在如何快速做大经济总量上，“新瓶装旧酒”的现象较为严重

　　    除了低碳规划和低碳工作方案雷同外，当前地区推进低碳建设工作所面临更为突出的问题是“新瓶装旧酒”，各地区都不约而同地把低碳发展的重点放在发展相关产业和大项目，希望以此带动本地经济的发展。当然，低碳发展与经济增长并不矛盾，也不是“非此即彼”的关系。

　　然而，从目前不少地区的“低碳规划”来看，名为“低碳”，实为“发展”，根本是为了“经济总量的增长”。许多低碳工作方案均出台了不少为实现低碳发展而开展的重点工程和项目。用重点工程和项目的方法来推进低碳发展，是合理和必需的措施。然而仔细分析这些重点工程与项目，有相当多与低碳没有什么直接联系，甚至不少是“高碳”工程和项目，“低碳”变成了一个筐，什么项目都往里装。不少地区将“低碳发展规划”做成了“经济和产业的发展规划”，只是将相关的产业和项目改头换面，将其冠以“低碳”的名号，一些地区借着低碳的名义进行概念炒作和搞形象工程的做法仍然有所发生。

　　继续有效推进地区低碳发展仍面临着不少理论和实践上的困难

　　（一）“低碳标准”难以确立、“低碳评价”难以开展、何为“低碳发展”难有共识

　　    首先，对于地区“如何才算低碳发展”缺乏一个明确的标准。而标准的缺失，自然导致难以对各地的低碳发展进行合理和准确的评价和考核。人们经常使用各种指标来评价一个地区的低碳状况，常用的指标包括“单位GDP二氧化碳排放”、“人均二氧化碳排放”、“人均居民生活终端能耗”、“单位就业人数商业终端能耗”、“人均交通终端能耗”、“单位电力生产的二氧化碳排放”等。然而在运用各种指标对地区低碳发展进行评价时一个突出的问题是：“用不同的指标对同一个地区的低碳发展进行评价，常常会得出迥然相异的结论”。

　　由于我国幅员辽阔，地区之间的经济社会发展差异很大。不同的地区处于不同的经济发展阶段、具有不同的资源能源禀赋、产业结构和类型迥异，因此在不同低碳评价指标上的表现也显示出很大的差异。例如东部沿海的发达地区（例如北京），其单位GDP一次能耗、单位GDP的CO2排放、单位工业GDP的终端能耗的表现优异，人均终端二氧化碳排放、人均交通终端能耗却表现不佳。西部地区的地区则往往相反，单位GDP能耗高，但人均能耗低。

　　    同一个地区在不同指标上的表现差异很大，因此指标如何选取会对评价结果产生巨大的影响。事实上根本不可能只通过单一的指标对一个地区的低碳发展进行合理的评价。因此，人们往往采用多个指标，分别评价各个方面，然后将其合成一个综合性的评价指标。然而当前“低碳标准建立和评价困难”的问题依然十分突出，这是因为一方面目前各种各样的低碳指标体系还缺乏充分的科学性和合理性。在综合性指标的编制过程中，必然涉及将不同指标赋予权重并加以合成的问题，而指标如何选取目前存在较大的主观性和随意性。即使对考察的方面和相应的指标选择没有异议，由于各个指标的权重选多少会对评价结果产生实质影响，人们对指标权重的大小选定也存在很大的分歧。另一方面是低碳指标体系的可操作性不足、可靠性不够。由于低碳发展涉及多个方面，因此往往利用多个指标，低碳指标体系常常非常庞杂，很难做到对相关指标进行有效监测，难以真正在政府部门中作为政策工具有效操作。

　　    家底不清、标准不定、评价不明，再考虑到不同地区巨大的经济社会发展差异，很难出台一个统一的标准和政策对各地的低碳发展加以规范和支持。在此情况下，各地区也只好“摸着石头过河”，对于什么是低碳，怎么样才算低碳发展，各有各的看法和做法。在现有地区竞争和政绩考核的压力下，许多地区自然而然就很容易滑向“打着低碳名义做大GDP”的轨道。

　　（二）规划制定和执行“两张皮”，协调组织机制不健全、政策措施不配套

　　从目前来看，不少地区推进低碳建设的协调组织方式基本都采取了成立“低碳建设领导小组”、并设立相应办公室的做法。由于低碳建设工作涉及方方面面，一些地区将相应的协调部门设立到具有综合职能的发改部门，无疑具有相当的合理性。而且发改部门的工作重点是管理项目的审批，地区的低碳发展必然会与相应的重点工程和项目所挂钩，因此由发改委来牵头协调开展地区低碳发展工作，也是十分必要的。

　　然而同时也可以看到，低碳发展实际上要落实到具体的领域，包括上述的建筑、交通、工业、林业等。任何一个具体低碳发展的行动或政策，都是要由切实的领域所发起，有专门性的主管部门和专业性的政策措施。事实上很难有一个空泛的、名义上的低碳发展和低碳政策，真正的低碳发展必然要与具体的领域和专门的政策相挂钩。而发改委作为一个综合性的部门，就暴露出其相应的不足，即相对缺乏专业性的领域和专门性的措施。换句话说，就是发改委难有“切实的政策抓手”来推动各个具体领域的低碳发展。

　　在此情况下，地区低碳发展的规划和具体的落实往往形成“两张皮”，综合性部门和专业性部门缺少真正有效地沟通，各自出台的政策也缺乏协调。举例而言，“单位GDP能耗下降”往往是各地区低碳规划的核心目标，具体制定和考核的责任也经常在发改部门，然而发改部门只管总数，具体到建筑、交通、工业、林业等各部门各自如何贡献和分担，发改部门很少或者很难参与。而到了具体的职能部门，则往往只管自己部门的事，工业部门负责“上大压小”、“淘汰落后产能”的目标，林业部门负责“植树造林”、“增加碳汇”的目标等。由此造成的结果是，在低碳的名义下各具体的政府主管部门常常另起炉灶，出台各自的行动和措施，各行其是，难以有效形成合力。