11月8日，以“做教育改革的奋进者”为主题的2015明德教育论坛暨第十四届全国基础教育学习论坛在国家会议中心隆重开幕，来自1300多名来自全国各地的教育局局长、中小学校长，与数十位全国著名教育家、知名教育厅厅长共同参与。会上，教育部政策法规司司长孙霄兵做了主题为《依法治教与依法治校》的主题报告，全文如下：

　　孙霄兵：各位领导、各位专家，我给大家报告一项关于基础教育立法的情况。大家知道十八届四中全会确定了依法治国这样一个战略，到今年我们已经召开到了中学。从十八届四中全会以来，我们就开始落实依法治国，掀起了一个新的篇章，我们要特别重视教育的法治建设工作，其中立法有重要的问题。大家知道我们国家教育立法对于教育事业的改革发展起到了很多很重要的保障作用。其中特别是《义务教育法》的修改，2006年义务教育和教育发生了翻天覆地的变化。义务教育法修改以后还有哪些基础教育理念立法的工作需要解决？今天给大家汇报两个方面：

　　一个是当前教育立法的任务。

　　1、实现依法治教，健全教育法律制度是教育改革和发展的根本，在法治工作当中坚持立法先行，做到立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据，重视教育法律的立、改、废、释并举，结合总体要求来修订完善教育法律。这是我们立法总的要求。

　　2、下面是教育立法要积极推进“六修五立”的工作，就是按照2012年、2010年党中央国务院通过国家中长期教育发展的要求，要求我们教育领域要修改六种法律，要修订教育发、职业教育法、高等教育法、学位条例、教师法、民办教师促进法，这是六部法律已经制定过了，但是要修改。新的法律要促进考试、学校、终身学习、学前教育、家庭教育等法律，在十年的时间内从2010年到2012年完成11项目个修改和制定，这是非常艰难的工作。这是在国家的法律上面要完成的工作。在加紧完善法律体系的同时，还要积极推动制定教育的法规。

　　3、行政法规就是指国务院颁布的行政法规，国务院常务会通过律令的方式，2012年制定了《校车安全管理条例》、《教育督导条例》今年不出意外就通过。

　　4、要加快地方教育法规建设，法规分为行政法规和地方性法规。刚才讲了地方法，这个行政法规是国务院制定的，我们地方性法规就是由地方省级人大来制定，要加快教育立法的工作。这个靠教育部的力量是不够的，要社会各地给予大力的支持。

　　5、要加快教育部门规章及相关配套文件建设。要加大教育规章的立法工作，上面有文件，这个文件不是笼统的，它是指不同的种类，我们讲的规章就是指部长一定是正部长签署的，通过开会发布的或者是省长，通过开会发布的这个叫做规章，否则其他的副省长和部长签署一个文件，它的作用效率是不一样的。所以这个是关于法律体系的一些常识。但是这些工作也是我们需要做好的。因为我们如果没有一个法律的依据，没有法律体系的依据，我们很多工作就没办法开展。目前在在立法困难的情况下，加大教育规章的立法工作提高教育规章的实际效用，就可以解决急用的问题。一个规定落实了，就需要改法，需要重新立法，我觉得说这话是非常容易的，我们很多专家媒体，张口就说，把法改了就行了，你们知道改法通过多少步骤，要经过多长时间吗？这需要很长的时间。就像我们排队一样，你要排上这个队，才能买上这个东西。国家立法任务很重， 往往排不上队，就等着。等着你的事业受影响，你想做的事情做不成，所以重点要解决立法问题。

　　所以我讲在教育领域什么问题最大？立法、修法、改法的问题最大。如果你这个法没有改，你想办事就办不成，上世纪九十年代本世纪初的时候，全国教育系统出现了拖欠教师工资的问题，就是解决不了，为什么你说党和国家不重视，那时候每到过年的时候，我们主管教育李岚清副总理给每个省书记写信，用毛笔写，希望他们过春节的时候解决教师工资的问题。这个问题不仅是贫困地区有，在发达地区也有。在江苏、广东这些地方都有这个问题。为什么？是体制问题。义务教育法规颁布的时候解决了这个问题。明确义务教育的保障体系由中央和省两级来解决。省里面没有钱，由中央给，县里面没有钱由省里给，中央怎么给，三项按比例。所以我们中央财政就是从那时候开始支持义务教育，不是以一个项目来支持，而是以一种整体的责任来支持。那么我们西部的教育，他们的义务教育经费，中央拿30%，省里20%，省里的20%又由县和省来分，所以有了义务教育法这一条规定，所有的拖欠教师工资的问题就没有了。大家知道这就是法律的力量。说很多空话没有用，我们需要在立法上解决这个问题。同样其他问题也是这样。我们讲立法刚才讲到，从法律行政法规地方性法规到教育规章，这些都是我们立法的手段，这些都是要通过立法方式解决我们当前困难问题。

　　6、就是现在还在大力的提倡制定教育的标准，比如说我们义务教育学校有义务教育学校的建设标准。标准也是法律的配套的文件，有了标准我们可以更好的执行实施法律，所以今天也要重视教育标准的建设。我们有一些文件不能够触及到细的问题，就靠教育标准来解决。这是我给大家讲的第一个问题。

　　第二个问题讲关于教育法律一揽子修整案中涉及基础教育的立法。

　　刚才讲到立法很困难，我们一个一个人去排队，排一次排一个号，有这么多法律放一起，排一个队，让一个医生解决三个病人的问题，这个方法叫做一揽子修法，这个是我们教育部，是我们教育系统在中国立法史上的创举，以前没有人干这个事儿。就是让一个医生同时看三个病人。我们讲就要求国务院和全国人大同时修改我们三部教育法律，这三部教育法律包括教育法、高等教育法和民办教育促进法，在这年1月7号这三部法律一次性经国务院常务会议审议通过。此前有很多立法有不同的意见，为什么三个法律一次性修订？应该是一个个来，其他的都一个个来教育要一次性的修订三个法律，直到立法界还有很多人有这个意见。但是在国务院审理的时候，李克强总理讲到这个方法很好，使不同法律之间衔接的问题一次性的得到了解决。目前8月份的时候，全国人大审议一致，正在在征求意见，准备再提交审议通过。一揽子修法涉及到哪些关于基础教育立法的问题？

　　先看教育法的修改。教育法是版权部分，教育法涉及到了很多相关的立法，增加关于立德树人、增强社会责任感、创新精神和实践能力的要求。这个以前没有。二增加了各级各类教育协调发展，衔接融通的要求，现在我们国家的高于是庞大的体系，我们有各级各类的教育从幼儿园一直到高等教育。我们从纵向来讲，有普通教育、责任教育、职业教育，继续教育等等。这些教育之间需要衔接，横向需要衔接，纵向需要融通，这方面过去在我们积极当中，这个衔接融通做的还是有问题。尽管法律上没有限制，但是由于学的内容不同，就很难考得上，所以经过加强这方面的协调内容，所以法律将要做这样的规定。刚才讲的是目前修改的情况，草案里面的内容还没有通过。

　　第三个增加关于民族语言，少数民族语，文字和国家通用文字的要求，实施双语教育。第四增加普及学前教育的要求，过去我们不太重视学前教育。第五个是关于增加，关于继续教育促进学习成果互认，我们学习成果要互认。转型没有问题。到了高中可能问题也不大，你转过去，过去读的那些学习成绩是承认的，但是到了大学，这个问题如果真是转过来了。原先学习的学校和新进来的学校也是互认，两边学生一转，所以我在清华学习，同样到北大去听课，让清华来认。反过来也是一样的。认不认这就是一个问题。也可能认也可能不认，清华、北大两个学校都是处在同一个水平线上都好说一点，我们北大和北师大、和首师大、和北京教育学院的课程呢，这就不知道了。所以教育部大学内部在同一个地域知道，我们需要这样一个互认，基础课为什么不能加强互认？所以前一段有一个论坛，京津冀教育一体化的问题。核心就像讨论学习成果互认的问题，否则的话我们就不能很好的终身学习的体系。终身学习，每个人学习以后要有一个学分的积累，要不然学了白学，人家不承认。所以我们需要加强这方面的规定。

　　第六增加关于推进教育信息化要求，信息化教育非常重要，我们不能到处去游学，到处搞夏令营，怎么办？我们通过远程教育，通过电视和网络加强推广。但是铺网线，假设天线也需要钱，需要同样一些标准。也需要师资，这方面还要进一步的推进。 第七增加推进教育开放、培养国际化人才的要求。当前不仅在国际上已经有了非常良好的声誉，而且我们很多的人要到国外去学习，要到国外去就业，要到国外去谋生，同样很多留学生回来为国服务，大学乃至于中学所培养的人才，要有一个国际化的视野。所以我们就提出要培养国际化人才。这在纲要里面已经提出来的，但是我们需要写在法律里面，这是第七个内容。第八就是增加法律责任，对学校的招生，学校和社会组织颁发学历证书，考生作弊，管理部门管理出问题要承担法律责任。要有具体的指标。如何处罚？不能像过去那样比较泛泛。这是一揽子教育立法的第一步，教育法涉及到基础教育。

　　高等教育法由于不涉及到基础教育，今天就不展开了。关于民办教育法的修改。今天也有民办学校的，民办教育法这个修改也是非常引人关注。这次修法对几个重要问题进行修改，第一就是要增加关于民办学校分类选择登记为营利性或者是非营利性法律条文的要求，过去我们民办学校都是一个性质。都是允许他可以拿合理回报，这次把民办学校分为营利性和非营利性，营利性就按企业来走。非营利性就按公办教育事业，按公办学校一样来进行分类。 为了配合这一修订，就要在法律里面，包括在教育法、高教法删除一些重要的规定，就是任何组织和个人不得以营利为目标举办学校和其他教育机构。我们不能办盈利性的教育，不能办商业性的教育。这次要突破这样一个规定。

　　关于民办学校分类选择以后，他登记为营利性或者非营利性两种以后，享受不同的分配政策和政府优惠支持政策要求。三点是增加关于民办学校的分类选择登记为营利性和非营利性后享受不同的优惠支持政策要求，但是他们享受其他企业的优惠。大家会提出问题，我过去里办了一个民办学校，举办的这个好，在这样一种学校我怎么办，法律就要增加你的规定，就是你在新的法律事实以前，关于民办教育促进法的学法规定。

　　第三关于到其他的教育法的修订，第一职教法，我们前一段已经报了一个稿子给国务院，但是由于部门意见不一致，这稿子退回来了，现在准备重新起草。过去这个职教法还是不错的，这次立足于小改。这是关于职教法，第二个教师法，也涉及到广大的中小学教师的问题。在一揽子修法里面，教师法也放上去了，由于协调意见没有达成一致，所以教师法撤回来了，怎么办？我们在另行研究修法的问题，涉及到学历提高的问题，比如说过去讲幼儿园，讲小学，只需要高中学历就可以。初中是专科，现在都要提高过去的考虑是初中，都要提高到本科以上，这次这个法案提交上去以后，这问题另行处理。

　　包括过去教师资格证，资格证书一单终身营业。前一段提出教师资格要定期来审定，过一段时间要重新注册。这个是要突破原来法律规定，需要重新修法。教师法修法以后也需要另外的考虑。这是第二个关于教师法。第三个关于考试法，我们前几年也提交了一个导则，是中华人民共和国考试法，涵盖公务员司法考试，会计考试，这个也有不同的意见。也退回来了，我们打算搞一个《教育考试条例》，条例作为国务院的行政法规，不算全国人大的，这个教育考试的也正在加紧起草，这里特别需要提出的是西方通过考试法解决的一个问题，就是考试作弊的问题。这次在我们的刑法9修正案里得到解决，新修订的刑法在11月1号实施了。在新的刑法中在25条中（刑法284条）得到了反映，对严重的考试作弊行为，团伙作弊提供器材作弊，出售考题答案这些要判刑，要判三年以上，七年以下有期徒刑。所以今后谁要考试来作弊，那是犯罪，对于替考的要抓起来，要处以罚金，替考也是严重的违反法律的行为，对大面积考试作弊给予一个法律的武器，如果在美国考试作弊，那也是要抓起来判刑的。这个问题在刑法当中部分得到了解决，其实就是考试管理的问题。

　　第四关于学校法的起草，学校法也涉及到广大中小学，大家非常关心。一出问题经常讲，我们制定一个学校法谈何容易，教育部委托两个大学花了三年的时间花很多钱，起草学校法的稿子，以后拿来发现不能用。第一，相关的法律当中，高等教育法、义务教育法里面已经有了很多关于学校的约定。你新起草一个学校法，对于原来法律中已有的规定，是废除它还是保留它？如果保留，新的法没有关系，如果废除的话，过去法修订太困难了。这是第一个问题。第二个学校法感觉到没有办法定位，涉及到学校的因素很多，我们讲如果是制定学校法是学校的设置法，是学校的管理法还是学校组织法。是什么法？定位非常难。你不能把所有涉及到学校的问题全部写进去。所以我们现在针对学校最突出的问题即校园的安全问题。学校的安全问题解决的比较好，我们现在95%以上的学生安全问题是在校园外发生的。校园欺龄的问题，高年级的学生欺负低年级的学生，要钱要物的问题。这个要得到解决。

　　第五个关于学前教育法的起草，中国教育什么问题最大？学前教育问题最大，人群中呼声最大的，是上幼儿园。我说这个话依据在哪里，制定规划纲要的时候，征求了550万条意见，在意见当中第一重要的是要入园，其他的问题比例远远不如这样一个问题。所以我讲这是最重要的问题。规划纲要以后，经过两次学前教育三年计划的努力，全年入园里有了大频率的提高。包括城镇和农村已经超过了70%入园，但是还要努力。因此这个按照教育规划的要求，我们还要进行学前教育法的起草。里面也有很多困难，关于学前教育的责任，谁负责？规划纲要里面讲公办民办并举，后来又提出过9年义务教育要延伸的问题。向高延伸还是向低延伸，这次十三五教育规划里面，作出了普及高中阶段的教育，似乎是向上延伸的，但是大家知道。我们普及高中阶段，实施免费的高中教育并不是义务教育，因为义务教育第一个是要强制，你不上学就违法。我们实施免费高中教育在他自愿情况下进行，不能强制他上高中。因为我们国家童工条例规定，16岁以上可以打工，不一定非要上学。所以不能够认为免费高中是义务教育的延伸。今后是否义务教育要向下延伸？现在还不得而知。所以我们讲，现在要明确学前教育的问题，就需要立法。不一定走义务的路子，但是一定要进一步的加大普及力度。

　　第六就是关于家庭教育法。家庭教育法也是教育规划当中重要的项目，大家感觉到现在国家的教育不仅仅是学校的教育，更是社会的教育，更是家庭的教育。家庭教育搞不好，学校教育打折扣，很多问题发生在家庭教育这个环节。父母对孩子的教育，很多是不到位的。甚至是错误的。很多父母根本是不对孩子进行教育，而是对孩子进行了抛弃。现在大量的留守儿童，实际上就是父母抛弃孩子的教育。

　　因为你长期不管了，几年不回家。有的到数十年不回家，让人感觉没有希望了，最后爸爸不回来，妈妈也走了，光有钱什么用，所以选择了自杀，这是非常令人痛心的事情。所以把家庭教育方面写进了修法内容，由于教育部门的立法项目太多，我们跟全国妇联商量，就这样一个项目，由全国妇联牵头教育部来协助进行。这些问题都是涉及到基础教育立法问题。

　　利用今天的时间给大家做一个简短的汇报，谢谢大家！