| 作者：佚名 文章来源：不详 点击数：826 更新时间：2005/10/8 |
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近年来，我国各种自然与人为灾害频仍。虽然建立了预警机制并作了大量善后工作，但终因防灾减灾管理基本上无法可依，在某种层面上造成了不必要的紊乱。完善防灾减灾的法律体系已是当务之急。本文从研究借鉴国外安全减灾立法经验入手，通过对比分析，试给出中国综合减灾法律体系的基本框架。
1制定综合减灾基本法的必要性
1.1实现从公众健康向全民安康转变
SARS的肆虐向我国公共卫生医疗体系提出了严峻挑战，同时也向我们敲响了有关社会安全，特别是防御非传统安全因素威胁的警钟。所谓非传统安全威胁因素，是相对于传统安全威胁因素而言，指除军事、政治和外交冲突以外的其他对主权国家及人类整体生存与发展构成威胁的因素，包括经济安全、金融安全、自然与人为灾害、生态环境安全、信息安全、资源安全、恐怖主义、武器扩散、疾病蔓延、跨国犯罪等。我们在致力于发展经济的同时，绝不应该忽视与社会持续发展息息相关的非传统安全因素的潜在威胁，忽视非传统安全体系的建构。从此种意义上讲，应倡导并实现从公众健康向全民安康目标转化。
1.2建立防灾安全法律法规体系和公共危机应急管理机制
《气象法》、《防震减灾法》、《消防法》、《安全生产法》等单一灾种法规，无法实现综合减灾防灾的目标，所以要有一个由国家灾害基本法、城市防灾法、国家紧急状态法等组成的防灾安全法律法规体系。所有子法都应在母法指导下相互协调配合，而不可以是一个个单一的孤立的法规。按系统工程的原理，整体优化大于局部优化，减灾法律法规体系是整体，各个减灾法律是局部。只有做好体系的整体设计和建设，才能使减灾立法有科学基础，构成法律规范的有机整体，从而提高防灾减灾的质量。2日本综合减灾立法及其启示
日本是一个自然灾害频发的国家，每次灾害都会造成巨大的经济损失，尤其是城市大灾害的发生，往往使城市陷于毁灭。因此，日本十分重视灾害对策与立法管理。
2.1日本综合减灾法律制度的建立
日本最早的防灾法是颁布于188O年的《备荒储备法》。事实上，日本防灾法律制度与日本历史上的诸次大灾害有密切关系。如1946年南海地震，暴露了日本在灾害救助、农林水产设施灾后修复等方面的薄弱，故日本于1947年颁布了灾害救助法；1959年发生伊势湾台风灾害，日本于1960年颁布了治山治水紧急措施法，1961年颁布了日本灾害方面的根本大法——《灾害对策基本法》；1995年阪神大地震后，颁布了地震防灾对策特别措施法并修改了《灾害对策基本法》中的部分内容。从体系上讲，日本的灾害对策相关法律可分为五大类，即基本法类、灾害预防和防灾规划法类、灾害紧急对策法类、灾后重建和复兴法类、灾害管理组织法类。由于各单灾种法律没有综合性防灾行政体制，从而造成国家以及地方政府在防灾方面的责任不明确，出现了不少“短视”的做法。为了改变防灾体制上这种根本性的缺陷，使国家的整个灾害对策体系化，并达到综合防灾的目的，日本研究制定了《灾害对策基本法》。
《灾害对策基本法》的建立，使灾害预防、灾害紧急时应、灾后重建等各种防灾减灾活动都有了法律依据，同时明确了机关团体、个人必须承担的义务和责任。《灾害对策基本法》有一个统一的体制，使防灾活动更有效率和更规范化。《灾害对策基本法》于1961年10月31日颁布实施，迄今已经修改23次，成为包括总则、防灾相关组织、防灾规划、灾害预防、灾害应急对策、灾后修复、财政金融措施。灾害紧急事态、综合事项等10大类117条法律条
款的较为完整的防灾减灾国家基本大法。
日本《灾害对策基本法》有四大特征：
其一，防灾责任的明确化。（1）国家的防灾责任。国家是整个防灾法规和防灾对策的制定者和实行者，有责任采取各种行政措施并进行有效的灾害预防，将各种灾害损失降低到最小。国家的防灾规划和政策由中央防灾会议负责制定实施，中央防灾会议由内阁总理大臣任会长。（2）都道府县政府的责任义务。在获得相关机关和其他地方公共团体协助的基础上，根据防灾基本规划的基本内容，制定适合本区域的防灾规划，并负责各种防灾事务的综合调整。（3）市街村的责任义务。（4）公共机关的责任。（5）公民的责任。《灾害对策基本法》还规定了地方公共团体、区域内的公共团体、防灾重要设施的管理者。普通市民在防灾上的责任以及防灾功臣的表彰、违反法律的惩罚等。
其二，推进综合性防灾行政。要求各级政府制定能够应对各类灾害的综合性防灾规划，并通过行政手段协调各部门、各系统间的关系，实质性地推进综合性防灾行政体制的建立。
其三，建立规划性防灾行政。国家成立中央防灾会议，制定全国防灾基本规划，各地方政府和公共事业团体必须制定各自的地区防灾规划和防灾专项规划，形成了科学有效的防灾行政体制。
其四，建立巨灾财政援助体系。对灾害预防、灾害应急、灾后重建等防灾事业所需费用，国家和地方政府应如何负担，国家的灾害补助方式等都作出了预先的明确规定。对灾害按危害等级的风险性作了具体的经济与保险的保障规定。
2.2日本综合防灾组织体系
依据《灾害对策基本法》，由中央防灾会议制定全国防灾基本规划，指导和推动地方政府的防灾体系的建立；地方政府成立地方政府防灾会议，制定本地区的防灾规划。发生灾害时，中央政府视灾害大小，决定是否成立非常灾害对策本部或紧急灾害对策本部等。
(1)设置与职能。为充分发挥政府的灾害管理职能，在内阁总理府设置中央防灾会议。它作为总理府的附属机关，主要负责各省厅的防灾事务的综合调整，制定国家防灾基本规划并推进中央和地方防灾规划的落实。
（2）防灾会议的组织。会长拥有会议召集、议题裁决等各种权利。会议委员是由内阁总理大臣和国务大臣任命的资深学者。目前在中央防灾会议26个成员中，有4名是科学家。
（3）结合日本防灾特点设立若干个专门调查会，如东海地震专门调查会、防灾基本规划专门调查会、未来地震对策方法专门调直会、防灾人才培养使用专门调查会、防灾情报共享专门调查会。
（4）中央防灾会议的运作。《灾害对策基本法》规定了中央防灾会议的权力与责任，并对其运行规则作出多项规定。
2.3日本防灾规划体系
灾害对策体制的形成需要国家、公共机关、地方团体、个人等方面积极而有效的配合，并且必须有相应的防灾规划，这是建立高水平防灾社会（城市）的基本前提。防灾规划应包括三方面内容，即：灾害预防规划、灾害应急规划、灾后重建与复兴规划。《灾害对策基本法》颁布后，1963年由中央防灾会议制定了日本防灾基本规划。目前的防灾规划是2002年4月修改版本，它由15篇构成：
（l）总则；（2）地震灾害对策篇；（3）风水害对策篇；（4）火山灾害对策篇；（5）雪害对策篇；（6）海上灾害对策篇；（7）航空灾害对策篇；（8）铁道灾害对策篇；（9）道路灾害对策篇；（10）核电灾害对策篇；（11）危险物灾害对策篇；（12）大规模火灾灾害对策
篇；（13）森林火灾对策篇；（14）其他灾害共通对策篇；（1）防灾业务规划和地区防灾规划。
灾害对策的基本规划概要包括：灾害情报收集系统的规划、灾害应急对策的规划、紧急输送规划、避难收容活动、对有关弱势群体的保护。防灾基本规划的特色表现在五个方面：以灾害种类构成防灾规划体系、根据灾害对应的时间顺序编制规划体系、是一个具有可操作性的规划、明确了国民防灾活动内容、围绕防灾的社会结构的变化作出对策。
2.4日本《灾害对策基本法》的启示
（1）应抓紧对城市特别是大城市安全减灾立法模式的研究，在国家尚未制定灾害基本法的情况下，各城市应研讨综合性防灾减灾条例的编制。
（2）中国减灾规划颁布于1998年，应按照防灾基本规划的思路，重审并研究、编制新灾害条件下中国减灾的新世纪战略。
（3）在此基础上将各行业防灾应急预案纳入科学编研、权威评估的轨道，最大限度地提高城市各类事故灾害应急预案的科学性、准确性及可操作性。
3国内外安全减灾法比较研究
防灾减灾研究表明，国外的防灾法律，无论是国家大法，还是行业法规都较我国全面。表1为中国、日本、美国、土耳其四国减灾法规对比一览表。
（见附件）
经过对比分析，我们认为，当前我国减灾法规存在的主要问题是：减灾立法不完备，还没有形成一个从内容到形式都与中国国情相符合的科学的法律体系。具体表现在以下几方面：
（l）缺少国家的灾害基本法。世界上很多国家
都有《灾害基本法》，并以此作为建立其他减灾法规的基础和指导减灾活动的纲领。根据这一法律，一旦宣布出现大灾害及紧急或意外事件，就必须动用国家资源。我国不仅要继续制定和完善地震、地质灾害、洪涝灾害等重大灾害的专项灾害管理法与部分配套法规，加强地方减灾立法，而且更要加速制定综合性、基础性的《减灾基本法》等减灾大法和统一的灾害评估规范。
（2）减灾领域中许多需要法律调整的关系和问题无法可依，政策和行政手段在相当程度上和相当范围内还在代替法律的功能。
（3）减灾法律覆盖灾种偏少，内容笼统，可操作性不强。
（4）缺少国家级的减灾基本计划，以及各级政府的计划。日本有《防灾基本计划》，土耳其有《紧急灾害救援组织及其计划方针》，泰国有《1991年内务部民事灾害预防计划》，新西兰有《国家民防计划》，美国、墨西等许多国家也都有自己的计划，在这些计划中详细规定了灾前应采取的各种预防措施，减灾工程，灾时、灾后应采取的措施，使得整个国家的防灾工作有计划、按步骤、有条不紊地进行。
（5）在计划经济体制下形成的传统减灾观念有待进一步更新，减灾法规体系的建设尚未受到足够重视，执法不严、有法不依的情况还相当严重。
（6）缺乏综合性防灾指挥机构。联合国有此类机构，美国有FEMA，日本有防灾中心，技术力量都非常雄厚，既有高级专门技术人才，又有现代化的检测、试验设施，不仅在其国内有一定的权威，而且在国际上也享有较高的声誉。我国也有类似机构，但隶属于各个单一部门，由于我国防灾领域涉及的部门很多，包括建设、气象、水利、海洋、农业、地震、民政、国土、电力、公安、交通、环保、卫生等，彼此间利益协调困难重重，甚至出现相互推诿的现象。因此，建议设立专门的防灾机构，将所涉及部门的职能整合起来，经费集中使用，网络全面连通，数据充分共享，并组建应急反应队伍。
4综合减灾立法的六大作用
法律是通过对人的行为的调整来实观调整社会的目的。相应地，通过法律来实现城市减灾的目的，也是通过对城市减灾中人的行为规范来实现的。从法理学上讲，减灾法律的规范作用主要有六个方面：
（1）告示作用
法律体现了国家的意志。用法律对城市减灾活动予以规范，可以向整个社会传达国家在城市减灾方面的目标、策略和价值取向，从而用法律的权威来确立城市减灾在国民经济和社会发展中的重要地位，促使人们有意识地进行城市减灾活动。
（2）指引作用
法律通过规定人们的权利义务和法律责任的方式来指引人们的行为。法律对人们行为的指引属一般指引，即它针对的不是某个个体的、一时的行为，而是整个社会群体持续不断的普遍的行为。城市减灾是一项十分复杂的社会系统工程，既牵涉到政府行为，也涉及各企事业单位和社会大众的行为。其中尤为重要的是政府行为，城市减灾只有在政府的统一协调和组织管理下才能顺利进行。
（3）评价作用
法律作为一种行为的标准和尺度，能客观地判断和衡量人们行为。利用法律的这种评价作用，可以使人们判断城市减灾中的政府行为、社团行为和大众行为是否正当、明智，从而影响人们的城市减灾观念，自觉地将自己的行为和城市减灾法律法规的要求协调一致。
（4）预测作用
追求行为的可预见性是法律的一个重要目的。根据法律的规定，人们可以预先知晓自己应如何行动，尤其是能预测政府将如何对待自己的行为，从而对未来的行动做出合理的规划，以减少盲目性和偶然性，以最小的代价和风险取得最佳的结果，这一点对城市减灾来说极为重要。由于城市灾害的突发性和巨大的破坏性，如果没有法律对人们在灾害中行为可预见性的保障，在灾害发生之前人们就会有一种不安全感，不知道如何去安排自己的工作、学习和日常事务，给社会稳定带来潜在的隐患；一旦灾害发生，人们就会盲目行动，使社会生活和秩序陷入无序状态，救灾工作也会一团杂乱。
（5）教育作用
减灾安全意识的全民教育对城市减灾工作极为重要，也是我国城市减灾工作中比较欠缺的一个方面。通过把科学的、行之有效的减灾措施按法律的要求固定为人们的行为模式，可以向人们灌输城市减灾意识，使城市减灾观念内化于人们心中，并借助人们的行为进一步传播。人们可以在潜移默化中达到对城市减灾法律、法规的内心认同。另外，通过认真贯彻实施城市减灾法律、法规，对违法行为予以及时制裁，可以起到一种警戒教育的作用。
（6）强制作用
法律是依靠国家的强制力来保证实施的，对违法行为具有强大的心理震慑作用。通过法律对违反城市减灾法律、法规的各种行为予以严厉制裁，不仅可以提高城市减灾法律、法规的权威性，保护人民在城市灾害面前的正当权利，还能使人们在心理上获得一种安全感，从而更有利于城市减灾工作的开展。
5《综合减灾基本法》及其法律体系
5.1《综合减灾基本法》的编研思路及步骤
（1）有关部门应组织立项，开展国家《减灾法》可行性研究，明确它是国家减灾基本大法（母法）及母法与其子法的关系；
（2）理顺《减灾法》相关的法律及其子法条目的内容；
（3）用综合减灾的国家大安全观审视现有单一灾种法，建立修订制度；
（4）在国家《减灾法》等大法未出台前提下，启动《城市防灾法》等子法编研，以有效支撑国家及城市防灾减灾工作；
（5）正式编制完成国家《紧急状态法》及《减灾基本法》等大法并力争通过，为2008年北京奥运会提供国家法律安全保障；
（6）在此基础上形成一整套综合的防灾减灾法规，使中国综合防灾法律体系更趋完善；
（7）在法制保证下，进一步落实城市防灾应急预案制，要求城市各个系统结合实际做出自身的预案，从而达到综合安全的目标。
5.2研究并重审城市综合减灾应急预案
应用综合减灾的思想，并依靠科技专家及减灾专家全面审查、评估城市防灾预案。吸引更多的安全防灾专家及城市管理者关注《城市综合减灾应急预案》的内容研究。该项研究主要涉及预案编制的程序、方法、手段。
①程序：确定任务、调查研究、编制大纲、评审预案大纲；
②方法：在定性分析的基础上，采用系统方法确定编制方案；
③手段：做大量深入细致的调研分析，主要研究该地区的灾害区划、有条件的可进行城市（或城区）灾害地图绘制，为防灾应急预案建立一个分析平台；由专家委员会及权威机构找出应急对策中的缺陷及疏忽点，审查防灾应急预案是否抓住了该区域的关键问题；进一步对城市防灾减灾规划、设防区划、避难预案及灾前准备演练等事宜进行政府指导下的研讨。
5.3综合减灾法律展现体系构想方案
根据我国的具体国情和实际需要，我国的减灾法律法规体系可以《减灾基本法》为基础，由纵向多个层次和横向多个部门法构成。
(1)基本法（大法）
——中华人民共和国综合减灾基本法（可与国家紧急状态法协调）
——中华人民共和国灾害救助基本法
——中华人民共和国安全减灾应急预案处置法（含编制导则）
（2）一般法（专业法）
——气象及水资源保护与灾害法类
——生物病虫害防治法类
——土地荒漠化灾害防治法类
——地质与地震灾害防治法类
——安全生产法类（消防等）
——海洋灾害防治法类
——建设安全与环境安全法类
——交通安全法类
——城市防灾法类
——灾害防御与救援财政法类
——其他
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