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建立新型的标准与技术法规关系的基础条件?
白殿一 逢征虎
标准和技术法规对于社会、经济、贸易、技术发展的重要影响已经得到广泛认识，随着我国建立并完善社会主义市场经济体制和经济全球化的趋势，标准和技术法规是否能充分发挥各自的作用并相互支持对于社会、经济、贸易、技术的发展已显得至关重要。这一形势呼唤着新型的标准与技术法规关系的确立和所依附的环境条件的成熟。
一、建立新型的标准与技术法规关系的必要性
我国在计划经济体制下，国家管理经济的方式具有较强的计划性，这不仅反映在宏观管理上，对于微观经济的管理也是如此。为了使生产、建设和商品流通达到统一协调，我国政府一直将技术标准作为管理微观经济的手段之一。与此相联系，为了保证国家计划的有效落实，技术标准的制修订由政府部门组织，标准的应用被法律法规强制执行。这反映在我国相关法规规定中，1962年国务院颁布的《工农业产品和工程建设技术标准管理办法》的规定“国家标准由主管部门提出草案，视其性质和涉及范围报请国务院或者科学技术委员会和国家计划委员会会同国家经济委员会、国务院财贸办公室、国务院农林办公室审批”；“部标准由主管部门制定发布或者由有关部门联合制定发布”；“各级生产、建设管理部门和各企业单位，都必须贯彻执行有关的国家标准，部标准。如果确有特殊情况，贯彻执行还有困难的，应当说明理由，并且提出今后贯彻执行的步骤，报请国务院有关主管部门批准”。1979年国务院颁布的《中华人民共和国标准化管理条例》规定“国家标准由国务院有关主管部门提出草案，属于工农业产品和军民通用方面的，报国家标准总局审批发布”；“部标准由主管部门组织制订、审批和发布”；“标准一经批准发布，就是技术法规，各级生产、建设、科研、设计管理部门和企业、事业单位，都必须严格贯彻执行，任何单位不得擅自更改或降低标准。对因违反标准造成不良后果以致重大事故者，要根据情节轻重，分别予以批评、处分、经济制裁，直至追究法律责任。贯彻标准确有困难者，要说明理由，提出暂缓执行的期限和贯彻执行的措施报告，经上级主管部门审查同意，报发布标准的部门批准”。可见，这个时期我国标准与技术法规在制定和执行上很难区分。这种模式是与我国计划经济体制相适应的。
随着过度的计划性给整体经济带来的负作用和市场经济的优势得到了认识，我国由计划经济体制转向有计划的社会主义商品经济体制。在这一阶段，国家调整了管理经济的方式手段，将标准作为政府管理经济的强制手段转向了大部分标准由政府制定向社会推荐使用的方式，企业标准由企业自主制定，政府不再过多地干预微观经济技术活动。国家层面的标准也与法律法规拉开了一定的距离，国家仅将原国家标准、部标准中一部分涉及人体健康、人身财产安全的标准仍作为强制执行的标准，并确定了以上述方面作为制定强制性标准的范围。1988年由国家颁布的《中华人民共和国标准化法》中规定“国家标准、行业标准分为强制性标准和推荐性标准。保障人体健康，人身、财产安全的标准和法律、行政法规规定强制执行的标准是强制性标准，其他标准是推荐性标准。省、自治区、直辖市标准化行政主管部门制定的工业产品的安全、卫生要求的地方标准，在本行政区域内是强制性标准”。“强制性标准，必须执行。不符合强制性标准的产品，禁止生产、销售和进口。推荐性标准，国家鼓励企业自愿采用”。可见．这一时期，已经不把标准简单地视同技术法规，对于需要强制应用的标准依靠标准化法和其他法律、行政法规规定作为执法依据。
在我国确立了社会主义市场经济体制和加入了世界贸易组织的大背景下，为了完善我国社会主义市场经济体制，需要在市场经济条件下重新认识标准与技术法规的各自功用并建立起它们之间一种恰当的联系，以使标准和技术法规更加适应市场经济发展规律并在其中充当恰如其分的角色。
标准作为一种规范性文件在近现代之所以在市场经济国家产生，是由于市场的需要，是出于减少无谓消耗的经济上的考虑。它由涉及该标准的市场和技术的相关方组织起来制定，这种组织逐渐形成了公认机构。公认机构发布的标准供各方自愿应用，并依靠其标准的良好适用性和逐渐确立起来的声誉和权威来扩大其标准的影响力。而技术法规是立法机构出于立法目标(主要是保护国家利益和社会公共利益)而制定。当立法机构立法时遇到一些技术问题借用标准化成果——标准来解决时，会引用标准，因此标准构成了立法的支撑。尽管法律法规对标准的引用使得被引用标准的应用在相关法律法规的调整范围内具有一定的强制力，但不影响标准作为各相关方自愿参与制定和自愿应用的性质。这种技术法规与标准间的关系既保护了基本公共利益，又给技术经济的发展留出了空间。
我国在计划经济体制下为了计划的严格执行将标准视为技术法规执行，它是由行政机构发布的。这种过强过死的计划性带来了限制经济发展和技术进步的负作用。在我国已经确立并逐步完善社会主义市场经济的今天，标准化主要作为市场和技术行为应有充分的自由度和灵活度以适应市场的变化和技术的快速发展，因此，标准制定和应用应以市场为主导，以各相关方为主体。
目前我国国家标准、行业标准、地方标准一开始就在形式上区分强制性和推荐性并一直由政府主导制定，这不利于确立标准的市场属性。市场经济条件下，标准应由市场的相关各方为主体制定，由公认机构(国家标准机构或行业协会)发布，供市场相关方自愿应用，政府则着重于法律法规的实施。这样才符合市场经济的要求，即政府通过法律法规管理国家和社会，实行有限管理，对经济实行宏观管理，微观经济的事情，民间机构和企业能做的应放手由他们做。这样既减少了政府的管理成本，也能保证经济技术的灵活性和自由度。总之，建立一种新型的适应市场经济发展的标准与技术法规的关系已显得尤为重要了。
二、新型的标准与技术法规关系
随着技术的进步，法规更多地涉及到技术问题的解决，法规制定机构在寻找解决技术问题的方法时，除了运用自身的力量解决外，发现标准可以作为法规制定的有效支撑手段。由于标准制定目的是为了在一定的范围内获得最佳秩序，是为了促进最佳的共同效益，因此具有公共目的性；标准是在协商一致基础上制定的，因此具有广泛的可接受性；标准凝聚了科学、技术和经验的综合成果，反映了最新技术水平，对于解决技术问题具有先进性和合理性。标准在理论上所具备的这些性质，也是法规制定所追求的效果。这使得标准被法规利用成为可能。
利用标准制定技术法规可以带来显而易见的益处。法规起草者在起草技术法规时由于受有关专业技术知识的限制往往会遇到困难。而在法规中引用标准可以减轻法规起草者的负担，使他们自己不用再去考虑各个技术细节，也避免了法规和标准制定中对于同一项目的重复工作造成的技术、时间和费用上的浪费；同时，法律条文可以避免复杂和过于详尽的规定，如果法规只规定基本要求，会使得法规更加简单明了。在法规中引用标准还有另外一些益处，例如，如果法规引用标准采取不注日期的引用方式，即随后最新版本的标准自动适用于法规，使法规的内容因适应技术最新发展而变得更加灵活。这样，法规不至于每次随标准发生变化而在经费昂贵时对立法程序进行修订。通过在法规中对标准的引用，保证了在起草法规过程中有专家团体的参与，这有利于在更高水平上接受和认可现存的法规和标准。
目前世界上各国和地区制定的法律法规中直接写入或引用标准内容的现象非常普遍，已经成为制定技术法规时惯用的一种模式。美国在其《联邦法规法典》(CFR)中大量引用了公认机构的标准。例如，第16篇——商业实践中有关产品的安全标准、第40篇——环境保护中有关污染，辐射等标准。英国政府与英国标准学会(BSI)签定了“联合王国政府和英国标准学会在标准方面的备忘录”。其中规定，今后政府各部门将不再制定标准，一律使用BSI制定的英国国家标准(BS标准)，特别是在政府采购规格及其制定的法律中要引用BS标准。在政府部门制定的技术法规和法令中，大量引用了BS标准。英国安全保健委员会制定的《关于引用标准的未来政策》中，就列举了500个工作安全、保健标准。德国政府在起草、制定有关法律、法规及规定时，尽量引用德国国家标准(DIN标准)，如建筑法、设备安全法等，每年在官方公报上发布为实施这些法规的有关条款而必须执行的DIN标准。法国国家标准(NF标准)中有不少安全等方面的标准通过法令形式发布并强制执行。根据法国法律规定，凡是政府机关或受政府补助的机关在订货和采购时，必须执行NF标准。目前在法国各级法规中，已有500多项条款引用了4500多个法国标准。日本政府在许多法律中都规定了所要执行的标准事项和相应的合格评定程序，如劳动安全卫生法、公路运输车辆法、消费生活用制品安全法、电气用品管理法、食品卫生法等。
从上述标准与技术法规相互作用的机理以及各国实践看，标准对于技术法规的制定和实施起到了支撑作用；而技术法规的实施客观上推动了标准的应用。
以往，市场经济发达国家和地区制定技术法规时为了解决技术问题往往规定较详细的技术内容，不太重视利用标准机构的标准化成果和其在解决技术问题上的优势。这造成了两方面的问题，一方面由于技术法规对于技术问题规定得过细，而法规的修订由于需要经过必要的程序又不太容易，因而造成了对技术发展的限制；另一方面，法规制定机构要解决技术细节问题同样需要耗费相当的人力、物力和财力，这对于标准机构已取得的标准化成果是一种重复劳动和资源浪费，而且法规制定机构规定的技术细节，其合理性和权威性相对于技术上具有优势的标准机构的工作和成果可能会引起质疑。于是，市场经济发达国家和地区改变了以往的做法，采取下述立法模式，即技术法规仅规定安全、健康、环境保护等方面(参见WTO/TBT确定的有关制定技术法规的正当目标)的基本要求，而所涉及的技术细节则通过指示性引用标准来解决；在没有适用的标准的情况下，法规机构委托标准机构制定相应的标准供法规所用。这种模式使技术法规和标准紧密联系起来。使标准和技术法规形成了一个统一、严密和灵活的体系，既保证了对于有关方面(例如，一般安全问题)的基本保护要求，又给了技术发展的自由度。这种模式首推欧盟制定欧洲指令的“新方法”。欧共体以前将技术细节作为其指令的附件发布，自从1985年采用的“技术协调的新方法”，欧共体新颁布的指令仅规定有关的基本要求，而同时公布相关的欧洲协调标准作为满足指令要求的途径。“新方法”实施后在欧洲取得了很好的效果，其他一些国家也在尝试这种模式，例如，日本正在调整原来在法规中的技术基准内容，将这些技术基准内容从法规中拿掉，而代之以引用适用的标准。
虽然市场经济发达国家所建立的标准与技术法规的关系与其政治经济体制、经济技术发展水平等条件不无关系，但是这种标准与技术法规的关系还是反映出市场经济条件下的普遍特征，是适应经济技术发展规律的，也是值得我们借鉴的模式。
三、建立新型的标准与技术法规关系的基础条件
我国经济体制改革所处的阶段、经济技术发展水平等状况决定了要建立新型的标准与技术法规关系还不能一蹴而就，而且根据我国的历史文化特点、政治经济体制和法制环境等国情还需要在新模式中融入自己的经验和创造性成果。
建立新型的标准与技术法规关系，可以看作是一个系统工程，它涉及到诸如市场经济体制完善的程度、法律制度的演进、政府职能的转变等诸多方面的影响，单纯依靠标准体制的调整很难达到预期效果，需要各方面协调共进，使得作为重要一方的标准体制的调整逐步递进最终水到渠成。围绕建立新型的标准与技术法规关系需要逐步完善如下基础条件，这些条件如果不能具备，新型的标准与技术法规关系也很难真正确立起来。
1．我国技术法规的建立和完善
我国在涉及安全、健康、环保方面尽管有比较完善的法律规定，但涉及到操作层面缺乏技术法规规范，使得法律的可操作性不足，政府不能有效地通过强制性措施依法维护国家安全和人身健康与安全等社会公共利益，从国内外贸易的角度看，难以建立起有效的市场准入制度。在此情况下，单纯依靠技术标准充当技术法规的做法，使得标准勉为其难，也造成了一直以来标准与技术法规的混淆不清(标准在制定目的、程序、内容、应用等方面与技术法规有着本质的区别，标准可以为立法所用，但不能视同为法律法规)。我国只有建立和完善技术法规，才能使标准回归市场属性。不然，标准不可避免地会承担起由于缺乏技术法规而代其行使职能的角色，而标准自身的特点决定了它难以承担这样的角色。
2．立法中对于相关标准的充分重视
标准对于立法的支撑作用和益处不再累述。如果立法中不能充分利用标准化的成果——标准，对于凝结着人类科学、技术、经验成果的标准是一种浪费，对于立法工作也是一种损失，还可能造成重复劳动的现象。我国立法工作对标准重要性的认识正在逐步加强，这不仅反映在一些专项法律已经普遍性地引用了相关标准，而且一些国务院行政法规和部门规章引用了具体的标准。普遍性地引用相关标准的法律有“标准化法”、“质量法”、“环境保护法”、“食品卫生法”、“建筑法”、“药品管理法”、“合同法”等，普遍性地引用相关标准的国务院行政法规有“标准化法实施条例”、“建设工程质量管理条例”、“公共场所卫生管理条例”、“医疗器械监督管理条例”等，引用具体标准的部门规章有“实施工程建设强制性标准监督规定”、“食品添加剂卫生管理办法”、“放射工作人员健康管理规定”等。这种在立法中引用标准的做法正在增多。
3．立法机构与标准机构联系机制的建立
联系机制可以保证立法机构与标准机构充分交换意见使立法和相关标准制定形成合力。一方面立法机构和标准机构可以互派代表参与对方的工作，最好是能以特定的身份参加到对方的具体相关的工作组之中，例如立法机构的具体立法工作组和标准机构的相关标准化技术委员会或起草组；另一方面，立法机构和标准机构应通过协议等方式保持稳固的联系，立法机构在制定法规时就引用的标准通知有关标准机构，有关标准机构则就法规所引用的标准的随后的修改或修订及时通知立法机构，便于立法机构掌握相关标准的最新情况，以做出及时的反应。另外，没有适用的现行标准的情况下，立法机构可以就所需的标准委托标准机构加以制定。
4．标准自身适用性的提高
标准的良好适用性是标准为立法所用的前提，如果标准适用性不好，立法就很难运用这样的标准，这就可能导致重新制定立法所需的标准，一方面延误了立法期限，另一方面增加了立法费用。
提高标准制定的开放性、透明度、科学性、合理性是使标准适用性提高而能为技术法规所用的保障。一方面，从标准制定的程序上保证开放性和透明度，有效吸收各方面的意见于标准中，这就奠定了标准广泛可接受的基础，从而使引用该标准的技术法规得到顺利实施；另一方面，保证标准内容的科学性和合理性，才能保证引用该标准的技术法规的适用性，这对于技术法规实施的好坏起着至关重要的作用，因为法规相对标准是强制执行的，如果法规不适用，它对于社会的负面影响要比不适用的标准更大。
5．执法机构与标准机构联系机制的建立
执法过程中反映出的法律方面的问题不仅需要及时反馈到立法机构，涉及到相关标准的问题还需要反馈到标准机构，以使相关标准制修订能够满足立法的目标和需求。这就需要建立起执法机构和标准机构的联系机制。例如，标准机构可以吸收执法机构的代表作为相关标准化技术委员会的联络员或观察员。
6．合格评定制度的完善
合格评定是检验产品、过程或服务是否符合标准或技术法规要求的主要手段，它为技术法规是否得到执行提供判定方法。只有完善的合格评定制度才能促进标准的应用和技术法规的执行，否则标准与技术法规建立起的联系会由于缺乏后续实施措施而成为摆设。
7．法律法规之间的协调性和所引用标准的协调性
法律法规规章之间以及所引用的标准之间在范围上如果有交叉，需保持相互的协调，只有协调了，建立起来的标准与技术法规的关系才能良好的发展。我国“立法法”已经确立了一套立法协调机制，但在涉及标准间的协调方面缺乏协调机制。一方面，由于部分国家标准还未由国务院标准化主管部门统一制定，另外，行业标准由各行业主管部门制定，因此，国家标准间、国家标准和行业标准间、行业标准间一旦出现不协调的情况缺乏一个完整的协调机制，这不利于立法对标准的引用，如果立法一旦引用了不协调的标准，会造成法律法规规章的不协调。
综上所述，完善的社会主义市场经济需要标准在促进经济贸易和技术的发展上发挥充分的作用；在保障国家利益、社会公共利益和公民的利益方面需要技术法规发挥法律保障的根本作用。标准和技术法规虽然在制定目的、程序、实施等方面存在差异，但它们所共同具备的技术性使它们联系在一起，可以相互支持。这种良好的标准与技术法规的关系需要形成周遭相应的基础条件才能建立起来，而这些基础条件的形成需要各相关方面做出共同的努力。
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